第一部分 绪论
高等教育与国家经济、文化和科技发展的关系密切，高校财务资源的合理配置对支撑国家创新驱动发展战略、服务经济社会发展、弘扬中华优秀传统文化、培育和践行社会主义核心价值观等都具有重要作用。党的十九大报告明确提出“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”，要求普通高等学校（简称高校）实现以内部因素作为原动力的内涵式发展模式，即通过调动财务资源使用者的积极性，提升财务资源利用率以更好地履行高素质人才培养、科学技术创新和优秀文化传播等职能。因此，如何改革和完善现有财务资源分配制度，更好地实现高等教育财务资源的合理配置，以促进高校的发展和经济社会的进步，成为现阶段高等教育财务配置管理中亟须解决的问题。
随着“211 工程”、“985 工程”和“世界一流大学和一流学科”（简称“双一流”）大学建设的进行，国家的高等教育经费和高校科技经费支出持续增长，同时对众多领域顶尖人才和重大科技成果的需求激增，要求必须增强对高校财务资源宏观和微观配置的管理，进而为国家科技水平与核心竞争力的提升做出贡献。然而，高等教育财政拨款制度的绩效考核体系还不完善，公立高校历史遗存的“重分配、轻效益”的管理惯性，使得高校财务资源内部配置效率的提升遇到种种困难，严重制约了其各项职能作用的高效发挥。从高等教育总体来看，中国高校的教育经费总收入从2006年的2 938.88亿元增长到2016年的9 973.39亿元，消除物价水平影响后的年均增长率为9.81%（教育部财务司和国家统计局社会科技和文化产业司，2007～2017）。同时，高校科技经费拨入从2006年的457.28亿元，增长到2016年的1 537.01亿元，消除物价水平影响后的年均增长率为9.71%。其中，“211 工程”建设高校及省部共建高校的科技经费拨入，从2006年的323.56亿元增长到2016年的1 036.54亿元（中华人民共和国教育部科学技术司，2001～2018），占高校科技经费总拨入的70%左右。并且，自2012年教育部直属高校公布预决算信息以来，一些高校的收支决算总额已超百亿元，到2016年有20所高校的收支决算总额在50亿元以上，其中*高达到200多亿元，这表明不同办学层次高校的财务资源总量存在较大差别。因此，高校财务资源配置的管理问题成为理论界和实践界关注的焦点。
新时代，在高等教育内涵式发展和“双一流”建设背景下，中国高校的资源条件、供求关系、内外环境和评价标准都在发生着重要而深刻的变化。国家对高等教育的投入持续加大，要求高校实现以内部因素作为原动力的内涵式发展模式，即通过调动财务资源使用者的积极性，提升财务资源利用率以更好地履行高素质人才培养、科学技术创新和优秀文化传播等职能。然而，现有的高等教育经费分配的绩效考核制度与效率评价体系还不完善，直接导致高校财务资源分配不合理、经费利用率低及效果差等，主要表现在以下两个方面。
第一，高等教育经费分配的绩效考评体系不完善。现行的高等教育财政拨款制度为“基本支出预算+项目支出预算”的预算拨款制度，即高校的经费拨款主要由生均综合定额拨款和专项资金组成。预算拨款相应的绩效考核制度还不完善，使得预算编制的合理标准定额难以确定、预算编制难以合理细化、预算编制和决算报表的口径不能完全匹配等问题仍然存在。为解决这些问题，国家对加强预算绩效管理进行了积极探索。2015年，财政部和教育部联合发布了《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》，强调要“积极构建科学规范、公平公正、导向清晰、讲求绩效的中央高校预算拨款制度”，将“绩效支出预算”纳入预算拨款制度体系，希望通过高校间的合理竞争，使基金流向各领域质量好、潜力大、效率高的高校。但由于缺乏与之相匹配的财务资源宏观和微观配置的效率评价体系作为基础，高等教育经费分配的竞争性财政拨款体系还不健全。
第二，高校财务资源的内部配置与使用效率偏低。从高校的组织类型来看，中国公立高校绝大多数属于公益二类事业单位，国家和地方政府作为高校的出资者，不要求高校对投入的资金和资产给予偿还，这导致高校内部的财务资源分配与使用缺乏有效的监督和约束。从高校的财务管理制度来看，高校财务管理的特点是仅对收支金额进行预算管理，而不进行成本核算，也不计算损益。一方面，这使得高校的管理者往往更重视财务资源的投入，而忽视经费使用效益的高低。许多高校仍通过以增加资金投入为主的粗放式发展模式，来获得更多的人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新等职能成果。另一方面，这使得高校财务资源使用和处置的不合理现象严重，如非教学人员冗余、固定资产账实不符、随意报废和闲置固定资产等情况较为普遍，都导致财务资源利用率难以有效提高，影响其各项职能作用的有效发挥。
在上述现实背景下，高校财务资源配置管理的效率意识薄弱，使得资金低效使用、仪器设备重复购置、基础设施重复建设的事件屡有发生。因此，需要基于高校财务资源投入与产出的特点，针对财务资源配置的目标和过程构建效率评价方法，为教育监管部门和高校改进和完善财务资源宏观和微观配置的管理制度奠定基础。并且，在高等教育财务资源的宏观配置中要兼顾效率与公平的关系，促进各地区、各类型高校整体承担人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新等职能的能力提升。此外，高校财务资源的合理配置与有效管理，不仅对高校自身的建设具有决定性影响，还对科技创新和地区经济的发展具有重要作用。因此，探查高校财务资源配置管理所产生的内外部作用及影响机理，对提升高校财务管理水平与质量，实现高等教育的内涵式发展具有重要的实践与理论价值。
第1章 中国高校财务资源配置管理概述
1.1 中国高校财务资源的配置状况
1.1.1 高校财务资源的宏观配置情况
高校财务资源的宏观配置是指国家和地方财政部门根据预算拨款等制度，将高等教育经费分配于其所属高校的过程。财政拨款作为高校经费来源的主要渠道之一，其配置制度和方式对高校的发展具有引导、调整、控制和激励的作用（Jacob and Sutin，2018）。因此，建立基于高校经费使用效率的财政拨款制度，对提升其内部的财务资源配置效率具有重要作用。
中国高校绝大多数属于公立高校，是面向社会提供公益服务，按照政府确定的公益服务价格收取一定的费用，并且财务资源在一定程度上可通过市场配置的公益二类事业单位。新时代背景下，国家对高等教育机构的管理也逐步引入竞争机制，即更加注重对高校的办学质量和经费使用效率的考察。国家对高校的财政拨款制度也正在由传统的预算拨款方式向新的预算绩效拨款方式转变，更加强调依据产出效益分配资源的“效率配置”方式。因此，改革和完善基于高校经费使用效率的预算绩效拨款制度，对提升其内部的财务资源配置效率具有重要的导向作用。
随着中国特色社会主义市场经济体制的逐步建立及中国高等教育管理体制改革的不断深化，为适应新经济社会形势下高校发展的需要，高校的办学经费由国家财政包揽的局面逐渐转变为多元化来源的情况。“985 工程”和“211 工程”建设高校是中国高校中占绝对比例优势的公办高校的代表，其财务资源的配置管理对整个高等教育界起到模范带头作用。因此，本书以教育部直属75所高校［包括32所“985工程”高校（全国共39所）和71所“211工程”高校（全国共112所）］2006～2017年的经费来源情况为例，考察中国高校经费收入的来源结构，如表1.1所示。
表1.1 中国高校经费收入的来源结构单位：亿元
通过表1.1可以得到，到2016年，虽然公立高校的筹资渠道有所拓宽，资金由以往国家财政拨款的单一来源，转变为财政拨款收入、事业收入、上级补助收入、附属单位缴款、经营收入及其他收入等各种筹资渠道并存的形式，但政府财政拨款仍占高校经费来源的一半以上，事业收入次之，其他渠道来源的资金还很少（不足10%）。其中，各年财政拨款收入占比均在50%以上，并且总体上随着时间的增加呈上升的趋势，从2006年的51.62%上升到2016年的66.01%，说明现阶段财政拨款仍是中国高校*主要的经费来源。
公立高校虽然已经从政府机关的附属机构转化成为面向社会自主办学的法人实体，但由于其办学经费仍主要依靠政府的财政拨款，若继续采取传统投入导向的预算拨款的分配方式，势必会影响高校产出各项职能成果的积极性。国际上公认的世界一流大学大都集中在欧美国家（Ortega and Aguillo，2009；Pavel，2015），这些国家的政府对高校的经费拨款制度，大都建立在系统的高校财务资源微观配置的评价指标体系和评价方法之上（Morphew，2007），并依据高校财务资源投入及教学与科研各项成果产出两个方面的情况，通过高校间公平竞争的方式决定（杨平波和朱雅斯，2016）。现有研究普遍认为，中国高等教育财政拨款配置效率不高
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