当代会计评论 Contemporary Accounting Review
第14卷第4辑 Vol.14 No.4
2021年 2021
税收政策不确定性的真实影响：以微观企业投资为例*
刘行1 赵晓阳2
（1. 东北财经大学会计学院/东北财经大学税务会计研究中心，辽宁 大连 116025；2. 上海财经大学会计学院，上海 200433）
【摘要】 本文以一项税收政策为例，考查了税收政策不确定性这一中国税收制度的典型特征可能带来的影响。具体地，为严肃财经纪律，《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》宣布全面清理地方政府自行制定的税收优惠政策，因实施阻力较大，《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》暂停了前述文件，并决定“待今后另行部署后再进行”。鉴于“待今后另行部署后再进行”的表述及恶性税收竞争长期以来被中央政府所诟病，《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》被广泛认为有极大的可能性被重启，但何时重启、以何种形式重启具有不确定性。因此，《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》引发了严重的税收政策不确定性。采用中国上市公司数据，本文研究发现，*先，在《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》颁布之后至《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》出台之前，受政策影响企业的新增投资出现显著下滑，更重要的是，在《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》颁布之后长达一年半的时间里，投资下滑的趋势也未缓解。这说明税收政策不确定性对企业投资有显著的负面影响。其次，这一负面影响在税收敏感性较高的企业（小规模和非国有企业）中更为显著。*后，2017年一项缓解了税收政策不确定性的文件颁布之后，之前缩减的投资出现回升。总之，本文提供了税收政策不确定性影响企业投资的经验证据，研究结论既有学术价值，也蕴含着重要的政策启示。
【关键词】 税收政策 税收不确定性 投资
一、引言
财税改革是国家治理体系建设的先行军（高培勇 2019），这深刻诠释了财税对国家治理与经济发展的重要影响。大量学术研究也确实发现，财税政策调整之后，微观企业行为与宏观经济形势会随之发生改变（申广军等 2016，范子英和彭飞 2017，刘柏惠等 2019）。然而，基于对已有研究的观察，当前文献对于中国财税政策（尤其是税收政策）的一个典型特征没有给予足够关注，即税收政策的不确定性（甘行琼和靳毓 2020）。
新中国财政发展的70余年，就是财政与国家治理同频共振的70余年（高培勇 2019）。70余年间，中国经济虽然取得了长足进步，但中国仍处于经济转型期是一个不争的事实。在转型过程中，国家治理体系尚未完全规范成熟，与国家治理同频共振的税收政策理所当然地也处于急剧变动中，从而呈现出高度不确定性。特别是在财政分权、地方政府为增长而竞争的格局下，中央与地方的动态关系和不断调整的税收政策更是使得税收政策的不确定性成为我国财税实践的一大典型特征（吕炜等 2019）。2017年，国际货币基金组织和经济合作与发展组织联合发布了*份关于税收不确定性的调查报告。在被调查的700多名企业高管中，近60%的高管认为，税收不确定性对企业投资和选址决策极为重要。其重要性仅次于地区腐败程度和政治不确定性，位居第三。这印证了税收政策不确定性重要的现实意义。但是，关于税收政策不确定性会产生何种经济后果的学术文献却相对较少。
仅有的几篇文献中，一方面，它们只是宽泛地考查了税收不确定性的影响，而没有将研究对象具体到税收政策的不确定性（Edmiston 2004）。税收不确定性的不同来源所产生的经济后果会产生截然不同的启示，因此，单独考查税收政策的不确定性很有必要。甘行琼和靳毓（2020）在其综述性文章中也特别提到，未来关于税收不确定性的研究，应重点考虑构建更加合理的度量指标，来区分不同类型的税收不确定性；另一方面，已有文献主要采用宏观或微观企业实际税率的波动这一内生指标度量税收不确定性，这使得研究结论容易受到包括遗漏变量、反向因果在内的内生性问题的困扰，导致结论出现较大的估计误差（Hanlon et al. 2017，Jacob et al. 2021）。
不同于以往研究，本文将研究视角聚焦于中国政府税收政策的不确定性，并尝试通过一项“准自然实验”来对税收政策的不确定性进行准确识别，并考查它对企业投资的影响，以此来拓展已有研究。具体而言，为了避免地区间的恶性税收竞争，严肃财经纪律，2014年12月9日，《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号文）要求全面清理由地方政府自行制定的税收优惠政策。然而，文件出台不到半年，由于在地方政府层面的执行阻力较大，国务院于2015年5月11日发布《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号文），提出暂停《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》的实施，并“待今后另行部署后再进行”。由于文件中“待今后另行部署后再进行”的表述及恶性税收竞争长期以来被中央政府所诟病，各界人士普遍推测，《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》中的相关政策在将来仍然有极大的可能性被重启。但是，何时重启、以何种形式重启这些细节无法确定。因此，《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》的出台使那些享受着地方政府税收优惠政策的企业面临着严重的税收政策不确定性。
基于这一研究场景，本文以中国上市公司为样本，采用双重差分的实证设计，考查了税收政策的不确定性对企业投资的影响。投资不仅是微观企业创造价值的重要手段，也是宏观经济增长的重要影响因素（郝颖等 2014）。因此，基于微观企业投资视角的分析更能体现税收政策不确定性的重要影响。本文研究发现：相比于位于税收优惠程度较低地区的企业，那些位于税收优惠程度较高地区的企业（即实验组公司），其投资规模在《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》颁布之后与《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》颁布之前这一时间段内出现了显著下滑，这说明地方税收优惠政策的取消抑制了企业投资。更重要的是，在《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》颁布之后的长达一年半的时间里，实验组公司的投资规模仍然没有回升。在控制上一季度的投资规模、宏观经济因素及同期其他财税政策的影响之后，这一结论依然成立。这说明税收政策的不确定性会对企业投资产生显著的负面影响。进一步，这一负面影响在小规模企业和非国有企业等税收敏感性较高的企业中更为显著。*后，2017年1月17日，《国务院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》（国发〔2017〕5号文）发布，该文件明确提到“允许地方政府在法定权限范围内制定出台招商引资优惠政策”。这一文件作为经济下行压力下的应对之举，它的发布被认为是中央政府明确了地方政府根据自身情况制定相应税收优惠政策的合法性。由此，它大大延缓了《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》的重启时间，从而缓解了税收政策的不确定性（唐飞鹏 2017）。本文发现，这一政策颁布之后，实验组公司的投资规模出现显著回升。这再次印证了税收政策的不确定性对企业投资的影响。
总体而言，本文从企业投资的视角，识别了税收政策不确定性可能的负面影响。这一发现有以下几点贡献：①已有的关于税收政策的研究，主要关注减税或增税的影响，但极少有研究关注税收政策不确定性的影响。因此，本文从一个新的视角补充和拓展了税收政策的相关研究。②具体到税收政策不确定性方面，Auerbach和Hines（1988）、Alvarez等（1998）、Hassett和Metcalf（1999）对税收政策不确定性的经济后果进行了理论探讨。然而，由于经验识别上的困难，实证考查税收政策不确定性的文献非常少见（甘行琼和靳毓 2020）。仅有的几篇文献中，Edmiston（2004）采用宏观实际税率的波动作为税收政策不确定性的度量，发现它对企业投资有负面影响。但是，宏观实际税率的波动受到诸多因素的影响（如宏观经济的波动、税收征管强度的变化、税收政策的调整等），税收政策的不确定性所导致的实际税率的波动可能只是其中一项较小的因素。因此，Edmiston（2004）的结论难以反映税收政策不确定性的真实效应。Hanlon等（2017）、Jacob等（2021）分别考查了税收不确定性对企业现金持有和投资的影响。但是，他们的研究范畴限定在税收不确定性，没有专门考虑税收政策的不确定性。此外，他们通过财务指标构建税收不确定性的度量，研究结论会因为内生性问题而产生严重偏误。③本文的结论也具有很强的现实意义。地方政府税收优惠政策的制定工作应该严格遵守中央政策规定，避免“擦边球”行为，如果税收优惠政策与中央精神不符，很可能导致政策无法有效执行，由此引发的不确定性会影响到企业投资，这*终会导致实体经济受损。因此，从税收政策的制定过程出发降低税收政策的不确定性，可以起到稳定实体经济的作用。④本文结论还对当前政策不确定性的相关研究形成了补充（Baker et al. 2016，陈德球等 2016，饶品贵等 2017，陈德球和陈运森 2018）。具体而言，本文提供了政策不确定性影响企业行为的具体路径，从而打开了政策不确定性影响企业行为的“黑箱”。
二、制度背景、文献综述与假说提出
（一）制度背景：《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》与《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》始末
税收是国家调节宏观经济的重要方式，自1994年分税制改革以来，中国的税收立法权一直集中在中央政府。《中华人民共和国立法法》规定，“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定。虽然全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院根据实际情况制定相关的税收行政法规，但是极少向下授予地方人民政府相应的税收立法权（吕冰洋等 2016）。
然而，随着经济发展和区域经济竞争的加剧，各级地方政府越来越频繁地出台税费减免、税收返还等税收优惠措施来吸引外部企业进入及提高本地企业的投资水平（龙小宁等 2014，王凤荣和苗妙 2015）。地方政府自行制定的区域性税收优惠政策虽然促进了地方投资，但是它导致了诸多“税收洼地”的形成，这进一步催生和加剧了地方保护主义。此外，这些措施也违背了税收政策制定权归中央所有的规定，还加剧了市场的不公平竞争，从而引起恶性循环，*终损害国家的整体利益。据税务部门统计，2010年和2011年全国因减免税而减少的财政收入分别达到了1.63万亿元和1.51万亿元，其中区域性税收优惠是重要原因 。
为了制止地区间的恶性税收竞争，中央政府进行了诸多努力。2000年，国务院下发《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（以下简称《通知》），要求各地区从经济发展的全局出发，取消自行制定的“先征后返”政策。但是，国务院于2001年对《通知》执行情况进行的专项调查显示，各地区对于《通知》的执行仍然存在清理不彻底、有禁不止等问题。2008年，国家税务总局出台《关于坚持依法治税严格减免税管理的通知》，再次强调不允许地方政府自行制定税收优惠政策。
虽然中央政府三令五申，但是迫于经济发展压力，各地区仍然不断出台新形式的税收优惠措施。在这一背景下，2014年12月9日，国务院发布《关于清理规范税收等优惠政策的通知》。该文件强调要“坚持税收法定原则，除依据专门税收法律法规和《中华人民共和国民族区域自治法》规定的税政管理权限外，各地区一律不得自行制定税收优惠政策；未经国务院批准，各部门起草其他法律、法规、规章、发展规划和区域政策都不得规定具体税收优惠政策”。之后，财政部也出台了针对《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》的具体执行措施，要求违法违规的优惠政策自2014年12月1日起一律停止执行，并发布文件予以废止。
《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》的出台规范了税收征管体系，保障了各地区之间公平的税收竞争，有利于中央政
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