第一章国民经济动员概述孙子曰：“凡用兵之法，驰车千驷，革车千乘，带甲十万，千里馈粮，则内外之费，宾客之用，胶漆之材，车甲之奉，日费千金，然后十万之师可举矣。”国民经济动员是为保障战争而生的，随着战争形态和经济形态的变化，国民经济动员的功能作用、内容范围和组织方式也在发生着变化。现代战争对经济的依赖关系越来越紧密，打仗就是打经济。国民经济动员在应对战争、维护国家安全中的地位和作用越来越突出。一、国民经济动员的内涵（一）国民经济动员内涵的理论脉络国民经济动员，通常简称为经济动员，是一个蕴涵着丰富而生动内容的概念。国民经济动员活动是伴随着革命和战争而产生的，经济动员起源于战争活动，传统的经济动员理论主要是为战争服务的，也称为战争导向型动员理论。经济动员作为一种明确的国家行为，产生于18世纪末，出现于1793年法国颁布的《全民总动员法》中。经济动员理论形成于第一次世界大战，完善于第二次世界大战，成熟发展于冷战时期。目前，人们对国民经济动员的理解和认识并不统一。1921年，英国经济学家AC庇古在他所著的《战争的政治经济学》一书中，把平时经济和战时经济区分为“常态”和“非常态”，指出平时经济通过动员转化为战时经济，并比较系统地论述了筹措战费的途径和扩大劳动潜力的方法。第二次世界大战前后，国民经济动员理论研究有了较快的发展。著名国防经济学家董问樵，根据他对德国经济动员实践的相关研究认为：“所谓经济动员，就是把一个民族或国家的所有经济力量，当军事的或经济的战争危机之际，适应国防的需求，组织而活用之……经济动员是全体性的，就如全民战争辐射其影响于民族之整个生活的各方面一样。因此经济动员在平时，就应当准备好各种必需之手段，以便在战争危机之际，方不至于仓皇失措，而使民族中之每个分子，都明了其在经济中之地位，及其任何时候所应完成之任务。”董问樵：《国防经济论》，商务印书馆1940年版，第163页。20世纪60年代，美国前国防部长、国防经济学家施莱辛格提出：“经济动员即为把过去其他以民用目标为本的经济能力，转变用来提高军事及其他战略性生产水准的一种程序”。［美］施莱辛格：《国家安全的政治经济学》（中文版），军事译粹社1965年版，第64页。美国动员理论专家哈诺德·J克莱姆在《经济动员准备》一书中，对经济动员所下的定义是：“指国家的经济和生产设施大规模地转入为满足战时国防需要而运行的轨道。它包括暂时中断执行平时的条例法令，扩大总统控制生产和稳定经济的权限。”［美］哈诺德·J克莱姆著，库桂生、张炳顺译：《经济动员准备》，国防大学出版社1991年版，第140页。《中国大百科全书·军事卷》对国民经济动员的定义是：“国家将国民经济各部门和相应的国家机构有组织、有计划地由平时状态转入战时状态，充分调动国家的经济能力，提高生产水平，保障战争的需要。”《中国大百科全书·军事卷》，中国大百科全书出版社1989年版，第316页。《中国军事百科全书》对国民经济动员的定义是：“国家将经济部门、经济活动和相应的体制从平时状态转入战时状态所采取的措施。”《中国军事百科全书》第二卷，军事科学出版社1992年版，第181页。《国防经济大辞典》定义为：“经济动员是为了保障国家安全，有计划、有组织地提高国民经济应变能力的活动”。陈德第、李轴、库桂生主编：《国防经济大辞典》，军事科学出版社2001年版，第765页。陈德第、库桂生主编的《国民经济动员》一书认为：“国民经济动员，是国家为了保障战争的需要、赢得战争的最后胜利，有计划、有组织地使国民经济由平时状态向战时状态转换的一系列活动。”陈德第、库桂生主编：《国民经济动员》，长征出版社1995年版，第6页。朱庆林、肖廷杰主编的《国民经济动员概论》一书认为：“国民经济动员的内涵规定性，是指为维护国家安全和战争需要，有计划、有组织地提高国民经济应变力，将国民经济由平时状态转入战时状态所进行的一系列活动；国民经济动员的外延规定性，是指动员经济资源和要素保障战争和突发事件需要所进行的一切活动。”朱庆林、肖廷杰主编：《国民经济动员概论》，军事科学出版社1997年版，第3—4页。樊恭嵩、马小根主编的《新编国防经济学教程》认为：“国民经济动员是国家为了应付突发事件的需要，有组织、有计划地把国民经济从平时的正常状态转入非正常状态的一系列活动。”樊恭嵩、马小根主编：《新编国防经济学教程》，白山出版社1997年版。任民主编的《国防动员论》认为：“国家经济力量动员是为了确保军队有效应对多种安全威胁，完成多样化军事任务，履行新的历史使命，满足国家应对战争、突发事件和紧急状态等多方面的需要，进而维护国家安全、稳定和发展，促进世界和平与共同发展，国家有计划、有步骤地将综合国力中包括国民经济部门和经济活动在内的经济力量的全部或者部分，由平时状态转入战时(急时)状态所进行的一系列活动”。任民主编：《国防动员论》，军事科学出版社2010年版，第130页。武希志、张羽撰写的《战争动员理论研究综述》认为经济动员的定义，大体分为三种：一是经济动员是使整个国民经济纳入战时轨道，以军事生产为中心，生产更多的物质资料，以保障战争需要的活动；二是国家将经济部门及其相应的体制有组织、有计划地从平时状态转入战时状态所采取的措施；三是国家为了保障战争需求和稳定战时社会秩序，促使企业、经济部门甚至整个国民经济转入为战争服务的轨道，调整资源配置，增加武器及其他军用物资生产的活动。武希志、张羽：《战争动员理论研究综述》，《中国军事科学》，1997年第 1期。以上种种论述，都从不同层面揭示了国民经济动员的含义。从中可以看出，尽管对经济动员解释表述各不相同，对国民经济动员的理解存在一定的差异，但对国民经济动员概念的实质解释基本上是一致的。从上述具有代表性的观点看，这些定义概括了经济动员的主要特点、经济动员的对象、经济动员的重点、经济动员的主要目的；明确了国民经济动员的主体是国家；国民经济动员的对象，是国民经济的各个部门，部门中的各企业、单位，各种经济活动、产品和劳务等；阐述了国民经济动员的活动过程是国民经济由平时状态转入战时状态，但并非所有的经济动员都要将整个国民经济转入战时轨道，例如局部战争中的局部性经济动员；指出了国民经济动员的最终目的是赢得战争的最后胜利，直接目的是调整资源配置、增加军需生产，保障战争对人力、物力、财力的需要；经济动员的重点，是调整经济结构和资源配置，增加武器装备及其他军用物资的生产，以满足战争对物资的需求；指出国民经济动员是一种活动，强调活动方式的计划性和组织性。（二）国民经济动员的概念界定在现代科学研究领域，对事物进行定义必须遵循一定的学术规范。定义一般有以下基本要求：一要有明确的定义对象。这个对象可以是一种事物，也可以是一种概念。二要能够揭示定义对象的本质特征和本质属性。三要说明定义对象的属别。四要能够较为全面地涵盖定义对象的内涵和外延。五要能够包容定义对象的发展变化和一切联系。六是定义的表述用语必须确切而简要。根据上述要求，我们在传统认识的基础上，进一步深入地分析几个相关问题，便于更准确地界定国民经济动员的定义。1国民经济动员主体传统的理论认为，国民经济动员主体是国家，参与国民经济动员活动的国民经济的各个部门，部门中的各企业、单位，是国民经济动员的客体即被动员的对象。经过长期深入研究，我们认为，国家是经济动员宏观施行主体，部门、企业以及社会团体等，应属于经济动员的执行主体。经济动员事关战争与和平、国家的统一和领土的完整，并关系到国家机关的权力的重新配置，公民、法人和其他社会组织的权利和义务的调整。因此，动员的决定权只能集中在国家权力机关，不能分散或下放到其他国家机关，更不能下放到地方各级人民政府。在社会主义市场经济条件下，企业是独立的商品生产者和经营者，为了调动其积极性，应该坚持等价交换原则，采用合同制的办法。它的主要任务是完成军品的订货，根据国家、军队、地方的规划、计划，调整生产能力，实现军队的不同需求。经济动员是国家的职能，必须体现国家的意志，由国家决策和统一领导，但是经济动员涉及到各个部门、各个环节，必须由各个部门分工负责，发挥各部门、各地区的主动性完成其任务。2国民经济动员与国民经济管理的关系国民经济管理是指政府为了达到一定的预期目的，对国民经济进行全局性的规划、组织、调控、监督等行动总和。刘瑞主编：《国民经济管理学概论》，中国人民大学出版社2004年版，第13页。国民经济动员与国民经济管理既有联系又有区别。国民经济管理和国民经济动员的目的是不同的。国民经济管理的目的是保持国民经济各个层面、环节和要素的协调，或者说保持市场经济的良好运行。国民经济动员目的是保障战争的胜利，是一切能够用于实现动员目的的活动和措施。国民经济管理主要侧重于经济手段的使用，一般情况下是通过财政政策、货币政策、收入政策、产业政策、价格政策等经济手段对经济运行发挥作用，与国民经济动员相比，其时效性、强制性较弱，时滞更长。国民经济动员的手段则更侧重于行政手段、法律手段，更具有强制性，更强调时效性。同时，两者又是密切相关的，国民经济管理体制是国民经济动员的制度基础，和平时期国民经济管理制约着战时国民经济动员的实施。3国民经济动员与国防动员（战争动员）的关系《中国军事百科全书》认为，战争动员（国防动员）是“国家或政治集团由平时状态转入战时状态，统一调动人力、物力、财力为战争服务所采取的措施。简称动员，有的称国防动员”。《中国军事百科全书》，军事科学出版社1997年版，第772页。从学术范畴的角度，国防动员包括武装力量动员、政治动员、经济动员、人民防空动员（民防动员）等。国民经济动员虽然也是调动人力、物力和财力为战争服务，但它只是国防动员的重要组成部分之一。4国民经济动员方式过去比较强调有计划、有组织的行政命令式的动员方式。在社会主义市场经济条件下，资源配置从以计划配置为主逐步转变为以市场配置为主，政府履行管理职能从指令性计划和直接介入微观管理，逐步转变为以指导性计划和宏观调控为主，这对传统的以行政手段为主的动员方式提出了挑战。因此，经济动员要尽可能多地采用经济手段。但是，经济动员会使国民经济运行机制和经济活动内容发生“转化”，这一转化，不是战术性的而是战略性的，不是表面性的而是功能性的；转化不是自发的、无组织的，而是有计划、有组织的，是国家统一安排下的经济活动。这就要求我们在新的体制框架下把经济手段与非经济手段有机地结合起来，更有效地实现动员目标。5应对战争和应对突发事件的关系传统的经济动员的服务对象主要是为应对战争，而随着国民经济动员内涵的不断扩展，经济动员活动将参与各类紧急事件的处理。这类事件包括较大规模的抢险救灾、非战争军事行动等。在各类紧急事件中，国家将统一调动人力、物力、财力为军队遂行非战争目的的军事行动提供支援和保障，此类经济活动已经成为经济动员的重要组成部分。基于上述考虑，我们认为，可以将国民经济动员界定为：国家为应对战争或公共突发事件需要，重新调整和配置经济资源，调整转换经济运行状态的各种活动。（三）国民经济动员内涵和外延的拓展随着经济社会发展，特别是伴随着人类社会进入信息化时代，信息化技术开始在国民经济动员中得到广泛应用，同时，信息化战争对国民经济动员提出了更高要求，国民经济动员内涵和外延也在不断地拓展和深化。1国民经济动员转型问题国民经济动员是为战争准备和国防建设服务的，战争形态和国防建设发展模式发生了重大变化，国民经济动员必须随之做出相应的调整和改变；否则，国民经济动员就失去了根本依据和运行目标。国民经济动员转型首先是要将着眼点,从工业化、机械化转向信息化、智能化。我们的社会正在从工业化时代向信息化、智能化时代过渡,生产中的主导要素从有形的物质资源转变为无形的信息和知识资源。这种转变，为信息化战争打下了基础。信息化战争作为一种新的战争形态，催生出“网络中心战”“非接触作战”“非线式战争”“智能化战争”等新的作战样式。信息化战争中，武器装备的性能发生了质的变化，旧的知识和技术已经无法驾驭它们；部队的组织结构也发生了重大变化，旧的方式和系统已经无法满足信息化指挥和管理的需要。争夺信息主导权成为夺取战争胜负的重要因素。随着战争形态由机械化战争向信息化、智能化战争过渡转型，国民经济动员的理念和模式也将发生变化。我们必须树立信息化为导向，机械化、信息化、智能化融合发展的理念；必须树立系统集成、整体作战、与时俱进、跨越发展的观念。只有树立起这些新观念，才能紧跟时代步伐，奋发有为地推进国民经济动员转型。国民经济动员转型还要体现中国特色。实现国民经济动员的转型，必须充分体现中国特色。任何改革创新活动总是在一定的文化传统和经济社会背景中进行的，无不打上国家和民族的烙印。瑞士、俄罗斯、美国、法国等国家的动员体制，都有自己不同的特点。中国的国民经济动员转型，既要体现经济动员的一般规律，又要体现中国自身的特点。中国的国民经济动员系统建设有如下几个突出特点：一是在国民经济动员建设的战略目标上，具有防御性的特点。中国进行经济动员准备，目的在于提高信息化战争条件下的防卫作战能力，为国家经济建设和国家安全提供支撑，而不是搞盲目的军备竞赛。二是在国民经济动员准备的项目布局上，具有选择性的特点。即考虑到中国经济社会发展实际情况，有重点地进行一些项目准备，防止遍地开花，浪费资源。三是在国民经济动员建设的发展模式上，具有跨越式的特点。我们可以利用后发优势，借鉴别人成功的经验，避免别人犯过的错误，在较高的起点上，加大信息化建设的力度，实现跨越式发展。四是在国民经济动员建设的发展道路上，具有自主性特点。我们一定要独立自主，自主创新、自主发展，防止受制于人。2“应战”和“应急”问题国民经济动员尽管为“应战”而生，但是在平时，大量的公共突发事件影响着经济社会正常运行，如果处理不当，则有可能威胁到国家安全。国家国民经济动员办公室原主任陈德第同志在《国民经济动员》一书中说：“在发生大地震、大灾荒等社会性事件之后，即宣布进入紧急状态，也进行一些动员。这算不算国民经济动员？我们认为从原则上讲，这也应该算。”国家国民经济动员办公室原主任周建平同志认为：“在基础理论研究方面，在总结已有工作的基础上，进一步研究新时期国民经济动员的一般规律、运行机制等，构建符合社会主义市场经济发展规律、满足‘应急’和‘应战’双重需求的理论体系。在应用理论研究方面，积极探索市场经济条件下‘应急’与‘应战’相结合的经济动员模式”。周建平：《中国国防经济》，2006年第1期，第15页。可见，国民经济动员已由过去单单为“应战”准备服务，转向了战时“应战”、急时“应急”和平时“服务”。这一重大变化，大大推动了经济动员内涵与外延的拓展。从国民经济动员的目的来看，国民经济动员既包括战时经济动员，也包括抗震救灾经济动员、抗洪抢险经济动员、重大公共卫生事件应急处理经济动员、核事故应急经济动员等有关处置突发事件的经济动员等。国民经济动员是国防动员和国家应急管理的有机组成部分，在整个国防动员和国家应急管理体系中居于基础性的重要地位。从国民经济动员所具有的功能来看，它不但能够满足战争、国防和军队建设需求，而且能够在更广的范围内成为国家紧急状况和危机处理机制的一部分。非战争重大突发事件分为气象灾害、地质灾害、意外事故、人为灾难等，其处置过程与“应战”有许多共同之处。国家面临非战争紧急事件时的危机处理包含着经济手段的运用，危机处理的过程往往就是经济动员的过程；经济动员为国家成功地处置与化解各种危机提供重要的物质基础和机制手段。因此，对于国民经济动员的功能界定，不但要考虑其对于战争或国防本身的作用，而且要考虑它在处置抗洪抢险、抗震救灾、核事故应急处理等重大灾难、紧急事故或突发事件上的功能。从国民经济动员的历史和国际经验来看，国民经济动员的内涵和作用也经历了一个不断调整和扩展的演变过程。1998年8月的“8·21行动”，是对我国紧急情况下经济动员能力的一次演练，是国民经济动员军地联合、平战转换的一次实战性尝试，是国家快速反应的一个成功范例。费伟伟：《8·21，第一次国民经济动员》，《人民日报》，1999年1月18日。美国先后建立联邦紧急管理署和国土安全部，承担联邦政府各部门制定政策、协调处置所有“国内应急”计划的职责。所谓的“国内应急”情况，就包括了“所有意外事故、自然灾害、人为事故、战时或国家安全受到威胁等紧急情况”。3市场手段与计划手段在动员中的运用问题从动员所采用的手段来看，要实现市场手段与计划手段的统一。为适应我国建立完善市场经济体制的特点与要求，国民经济动员机制的建立要以市场机制为基础，特别是在经济动员准备阶段，要充分运用市场调节机制，提高动员准备效益。在动员实施阶段，则要充分运用计划机制与法律机制，更多地运用强制性手段提高紧急情况下的动员效率。在不同规模的经济动员中，各类手段的运用力度也是不同的，一般说来，在全面动员中会更多运用强制性手段；而在局部动员中，会更多地运用市场手段。同时，经济动员机制还应该并且可以成为国家宏观经济调控机制的有机组成部分。4经济动员执行主体多元化问题从动员执行主体所涉及的经济成分和所有制形式来看，随着社会主义市场经济的不断发展完善，社会经济成分日益多元化，国民经济动员不但要加强国有和集体经济的主导力量，而且还要重视发挥民营、外资和合资企业在国民经济动员中的作用。二、国民经济动员的特点国民经济动员属于什么性质的活动呢？从公共产品理论角度看，经济动员和国防建设一样，它是为保障战争需求服务的，最终是为了确保战争的胜利，确保国家安全、领土完整和社会稳定，为国家提供国防安全公共产品。概括地说，国民经济动员活动就是提供公共产品。之所以这么说，是因为国民经济动员具有满足公共产品的三个特征。第一，效用具有不可分割性。国民经济动员的效用是向一个国家中的人们共同提供的，而不只是向某一个人或某个集团提供的。产出的安全获益者是全体人民，代表着国家、全体人民的利益。第二，消费具有非竞争性。某一个人对经济动员产出的公共产品享用并不影响其他人的同时享用，也不减少其他人享用的数量和质量，即萨缪尔森所说的“每个人对这种物品的消费并不会导致任何其他人消费的减少”。每个人因国民经济动员活动带来的益处都是均等的。而竞争性的产品，则是当某个人或某些人从这一产品的消费中得到好处时，必定会使其他人从这一产品得到的利益减少，或者不能从这一产品得到好处，消费者之间存在利益冲突。第三，受益具有非排他性。也就是说，没有办法把拒绝付款的个人排除在公共产品的受益范围之外。排他性是指要让某些人不能消费这一产品是可以做到的。然而事实上，国民经济动员形成的保障战争胜利成果一旦被生产出来，可同时供人们联合消费，要排除其他人消费这种产品是不可能的，无论这些人是否为这种公共产品支付了价格。以上三个特点决定了国民经济动员作为一种公共产品，它不是一种商品，难以通过市场以竞争机制来提供，由此国民经济动员活动存在如下的客观特性。一是经济动员主体的国家性。国民经济活动属于经济活动，其直接目的是重新配置经济资源，获取更多的人力、物力、财力、信息资源用于战争；最终目的是保障战争需要和稳定社会。由于国民经济动员的公共性决定了其不能通过市场进行分配，必须由公共部门提供。因为私人和微观单位提供公共产品必须花费成本，必须向消费者按价格收取费用，但每一个消费者都十分清楚，无论他是否付费均能从这种服务中受益，他们不会自愿地支付这笔费用，因此，市场上就没有一个人愿意无偿提供公共产品。这就发生了休谟（David Hume）早在1740年就指出过的“公共悲剧”，即如果所有的社会成员都成为免费搭车者，则最后的结果是没有一个人能得到好处。追求自身利益（或效用）最大化的个人会导致公共资源的下降，这就是政府产生的原因和存在的基本职能。作为经济动员活动的主体显然也必须是国家，只有国家才能实现全体社会成员的公共利益最大化。国家或政府视为一种公共权力,视为用来维持社会公共秩序、满足社会公共需要的一种实体。一个国家的稳定和安全既是国家的最高利益,也是一国人民的最大愿望,而维护国家的稳定和安全,是任何个人或个人的结合都不能直接做到的。为此,这就需要政府通过公共权力的力量,来实现这个目标，为社会提供良好的公共产品。这种提供公共产品的数量和质量如何,能够反映一个政府的能力,也能够衡量政府管理的公共目标实现的程度。二是经济动员目的的政治性。经济动员为满足国家安全需要服务，是一种公共性的活动。它的直接目的并非是为国家赚取直接的经济收入，而是为了谋取一个国家内人民共同生活、共同发展不可或缺的安全利益。这种共同的、根本的安全利益，存在于国家的社会里，就表现为一个国家和民族的政治利益。不言而喻，国民经济动员具有鲜明的政……