第一章 本书写作背景及思路
第一节 写作背景与意义
近年来，公共政策协商沟通机制的构建与完善问题受到党和国家的高度重视。党和国家对其内涵、具体要求和科学实践做出了详细明确的要求。党的十八大报告明确提出“健全社会主义协商民主制度”，“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中”，并对协商民主与沟通对话做了全面、深刻的论述。党的十八届三中全会、四中全会也相继提出“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商”，“建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制”。因此，在新形势下，建立健全协商沟通机制，凝聚共识、汇聚力量，深化改革，推进“四个全面”成为当前社会治理领域面临的紧迫任务。党的十九大报告进一步明确了社会主义协商民主的重要作用。“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”，要“推动协商民主广泛、多层、制度化发展”，“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利” 。因此，针对协商民主理论及实现机制的探索，不仅是对我国新形势下社会主义民主制度的健全与完善，更是对社会主义民主形式的丰富和发展。此外，公共政策不仅仅是公共权力机关的权力意志的表现，同时也是通过政治过程进行政策方案拟定、优化和博弈的结果。这个过程中主要展现了政府与公民之间的关系，在政策问题的形成过程中，公民参与所起的作用日益显著 。
另外，在我国建设和发展过程中，涉及较大范围、较多群众切身利益的公共政策有时会由于过程中的协商沟通和参与不足引发争议。因此，迫切需要在国家和社会、政府与民众之间构建起多种形式、多种渠道参与的，以理性、平等、共识为导向的协商沟通机制。作为社会主义民主的重要发展形式，协商民主具有协商性、参与性、共识性、对话性等特征，有利于推进不同利益主体参与的发展与完善。在新形势下，协商民主中蕴含的理论精神和实践要义均对公共政策利益主体参与具有重大的指导作用。
因此，构建和完善利益主体协商沟通机制，就公共政策相关议题达成政策共识，对于提升公共政策的科学性、有效性，推进社会主义协商民主，防范、化解社会风险具有重要意义。必须“推动协商民主广泛、多层次、制度化发展”，充分在公共政策制定、实施全过程充分发扬社会主义协商民主，促进公众的有序政治参与。近年来，协商民主视阈下的利益主体协商沟通机制研究已经受到更为广泛的关注 。
综上所述，我国经济社会的发展给公共治理带来了挑战。由于公共政策影响范围广、时间长，涉及利益主体具有广泛性、多重性、潜在性等特点，迫切需要以社会主义协商民主理论为指导，建立健全协商沟通机制，在公共政策决策、实施等全过程开展广泛协商，努力形成共识。据此，本书将公共政策协商沟通界定为一类政治沟通活动，基于政治系统视角对其机制设计问题展开研究。本书的价值具体体现在以下两方面。
1. 理论层面
第一，基于政治系统的研究视角，有利于针对公共政策特点（社会影响、利益主体互动关系复杂性等）展开研究。系统工程理论与方法为调节、优化利益主体互动模式，识别潜在社会冲突提供了方法论基础，对实现、推进公共政策全过程的有序政治参与具有积极意义。另外，本书从系统视角对公共政策协商沟通问题展开研究。具体将其界定为系统内相关利益主体互动行为所呈现的状态及其所引发的社会系统发展演化问题，有利于在继承现有研究成果基础上，借鉴复杂系统相关观点，对公共政策风险和沟通协商问题进行研究，对于丰富现有公共治理理论与方法体系具有积极意义。
第二，有助于提升公共政策评估水平。本书综合运用系统仿真、冲突分析及系统评价等分析技术对公共政策利益主体互动问题进行分析。具体分别从利益主体界定、防操纵性机制设计、指标数据（包含定量、定性数据）综合处理等方面对公共政策制定、实施等问题展开探讨。将具有较强可操作性的分析方法引入协商沟通机制研究，为相关理论的实践应用提供了平台。依据该思路，以加强、完善协商沟通机制，使之与技术性分析有机结合为目标，探讨面向公共政策全过程的问题识别与分析模式，有利于提升公共政策评估水平。
2. 应用层面
第一，有助于公众参与的规范性和制度性建设。本书在理论与方法论研究基础上，针对公共政策特点提出了包含利益主体界定、主体选择、方法应用等具体实施步骤，对于构建、完善公共政策公众参与机制，帮助利益主体达成共识具有较大借鉴意义。
第二，有助于提升公共政策决策水平。构建、完善利益主体参与机制是推进公共政策决策科学化、民主化的现实需要。公共政策中的利益调整会引发利益失衡现象，成为矛盾产生的直接诱因与根源，从而引发潜在的社会不稳定因素。因此，科学分析利益主体诉求，及时洞察公共政策可能影响社会稳定的潜在因素，对于巩固改革成果，实现经济社会可持续发展有着十分重要的意义。
具体的，本书致力于达成以下目标。
在理论层面，本书立足“政治系统—环境”耦合关系对公共政策协商沟通等问题展开分析。通过政治系统与环境的反馈互动对公共政策协商沟通机制设计问题展开分析。将公共政策制定、实施及修正等环节视作政治系统对环境的动态适应，力求从系统、动态视角深入分析公共政策全过程的协商沟通问题。
在实践应用层面，本书引入系统分析方法对公共政策协商沟通问题进行探讨。具体针对公共政策利益主体多样化、互动关系复杂性等特点，通过系统仿真等帮助利益主体进行系统思考，以形成共同心智模式并达成共识。
公共政策协商沟通的核心环节在于有效沟通，为了保证相关主体利益诉求得到充分表达，公共政策需要在其全过程引入合作治理等理念，以完成信息、资源等要素的整合。本书力求以协同决策、合作治理为切入点，通过识别、整合治理“碎片化”环节提升公共政策决策水平。其相关结论对于服务公共决策，提升公共治理水平具有重要意义。
第二节 公共政策协商沟通机制相关研究
本节介绍国内外相关研究进展和指导理论，进而为本书整体框架构建和研究视角的提出奠定基础，帮助读者厘清脉络。
一、协商民主
从20世纪后期，民主理论开始了新的发展与转向：协商民主。1980年，约瑟夫?毕塞特（Joseph Bessette）在《协商民主：共和政府中的多数原则》一书中*早提出了“协商民主”（deliberative democracy）的概念，指出合理的公共政策需要能够就“共同的、长久的利益”进行集体协商 。之后，越来越多的学者，如曼宁（Mannin）与科恩（Cohen）等开始关注这一领域的研究和探讨，并重点对协商民主合法性进行分析。他们指出，协商民主是一种组织形态，亦是一种治理模式与理性决策形式 ，也是通过参与、交往明晰决策信息与多方偏好的过程 。此后，哈贝马斯（Haberma）明确提出了第三种民主模式即“协商民主模式”或“话语民主”，他认为通过参与协商主体之间的平等对话与沟通，可将非正式的公共领域中协商形成的信息过滤后使其成为正式制度中的协商 。协商民主理论是对当代参与式民主理论的一种新的发展。作为一种新型的民主范式，协商民主理论主要有以下几部分核心内容。
首先，协商民主理论明确用“每个人”回答了“谁应该参与对话”这个重要问题，并明确指出多元参与主体具有自由、平等及公共性的特点 。具体来说：协商沟通是以自由为基础，尤其是在协商民主视域下的自由，明确要求参与协商各方的观点不会受到任何形式的限制，并以自由表达个人要求、自由支配行为为核心；参与协商各相关主体是平等的，其中重点包括机会平等、能力平等及结果平等三方面 ；参与协商各方须是理性的，这与公共理性“解决分歧，通过合作共同解决问题从而达成共识”的目标紧密相连 。除上述三点外，协商民主还要求在参与协商沟通的过程中对合作能力进行培养与提升。
其次，协商民主要求参与的公开性，并要求所有参与协商的人员公开对提出的观点进行合理解释。具体来说：协商程序和方式是公开的，各方均熟悉议程的设定并展开公开的议题交流和交锋；协商的议题是公开的，这也是多方参与的必要前提，同时可对协商内容有科学理解和准备；协商沟通的成果是公开的，多方交流后协商会产生一个结果，有可能是共识，也有可能是分歧。不论是何种结果，公开协商成果都有利于进一步的议题完善。
*后，参与人的责任与理性是协商民主的重要基础。在此协商的过程中，参与各方应该秉持着促进公共利益实现的*终目标，采取长期的、稳定的策略通过对话与交流缓解冲突。协商主体在发表见解的同时也承担着责任，具体来看其中应同时包括“说服”与“回应”两部分 。只有良性的提问、回应、说服与解释不断循环，才能促使协商民主过程达到实效，并为这种“通过协商民主形成的决策”赋予较强的科学性、合理性与合法性 。因此这种协商过程中的广泛参与是建立在责任和理性的基础上。
综上，协商民主理论对本书明确协商与沟通的主体、过程与目标等有较大助益，但本书内容是基于我国的参与情境与参与制度展开，因此需要进一步对中国特色社会主义协商民主的内容与原则等进行梳理，并结合我国的经验和特点展开分析。
二、公众参与
关于公众参与作用方面，戴维?H. 罗森布罗姆（David H. Rosenbloom）指出公众参与有六大效用：第一，在现代国家治理层面，公众参与可以培养和提高公民自身的政治参与能力，并推进政治体系代表能力和回应能力的发展；第二，公众参与本质上是公民精神的核心特征，它增强了公众对公共事务管理的责任和义务感，提高了公众参与社区管理的意愿；第三，公众参与可以帮助公众学习社区公共事务管理知识，形成学习型社区，并使得公众理解和掌握管理技能，提高公众参与的积极性和热情，有利于公共意识的形成，促进公众对管理者的信任；第四，民意在得不到合理的表达和实现时，有发生社会冲突、形成社会矛盾的可能；第五，公众参与有利于社会力量的调动和社会资源的整合；第六，公共参与能够使公共决策更快得到公众的认可和支持，提高决策的合理性和合法性 。
关于公众参与的形式方面，约翰?克莱顿?托马斯（John Clayton Thomas）阐述了15种公民参与的形式：关键公众接触；公民发起的接触；公民调查；公民会议；咨询委员会；斡旋调解；领导人认可；培养知情公众；相互学习；政府支持；申诉专员和行动中心；共同生产；志愿主义；决策中制度化的公民角色；保护公共利益的结构 。本杰明?巴伯（Benjamin R. Barber）指出“强民主”应当具有相应的制度，具体包括：民主讨论的方式、民主决策的方式、民主行动的方式 。
关于公众参与的层次方面，存在非常大的区别，参与的程度和深度不同。谢莉?阿恩斯坦发现了一种有8种参与层次的参与类型模式，即著名的公众参与阶梯理论：假参与：操纵、训导；表面参与：告知、咨询；高层次表面参与：展示；深度参与：合作、授权和公民控制 。
通过上述梳理可以发现，公众参与对于增强政策的合理性和科学性，保证民主性和社会稳定性都有重要作用，但是目前公众参与存在一系列的问题，阻碍了其效能的真正发挥，尤其是在公共政策的执行和推进中，公众参与的缺失对政策执行产生重大影响，所以必须加强政策过程中的参与和沟通。
三、风险治理
“风险治理”一词基于治理理论提出，随后国际风险管理委员会（International Risk Governance Council，IRGC）和联合国开发计划署在2004年对“风险治理”（risk governance）进行了完整全面的介绍。IRGC构建了风险治理框架进而帮助风险管理者、决策者理解风险治理的概念，其工作包括预测主要的风险、发展风险治理的概念，并为关键的决策制定者提供风险治理建议。如今，很多风险都是不确定的、复杂的甚至是模糊的。很多情况下，潜在的风险和收益是交织在一起的。IRGC的任务是促进对风险及风险的科学、社会、政治和经济内涵更好的理解，同时它也为存在时间
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