第一章 烟草的管理制度
第一节 政府管制概述
除了新大陆，哥伦布还发现了什么？答：烟草！1492年，哥伦布的两个船员杰雷兹和托瑞斯发现古巴土著人点燃干烟并吸其冒出的烟，杰雷兹试着吸起来，他成为欧洲第一名吸烟者。印第安人是世界上*早种植烟草的民族，他们对烟草的理解，不仅限于吸食还有崇拜，在其图腾里都有所表达。航海到美洲的水手把烟草种子带到欧洲，并开始种植。烟草*初传播的根本原因是治病，如驱避瘴气和头虱、治疗寒瘟和牙痛等。1665年，伦敦大瘟疫时曾以吸烟作为防疫措施。在德国汉堡的一次霍乱流行中，该城的烟厂工人无一人得病。随后，烟草的医疗功能被逐渐发展起来的中西医技术所取代，但其带来的心理功能、生理功能和经济效能使得烟草仅用200年时间即传播全球。清代陈琮《烟草谱》颂曰：“以管而吸之，食已气，令人醉，亦若饮酒，然盖醒能使之醉也；酒后食之则宽气下疾，余醒顿解，盖醉能使之醒也；饥而食之，则充然气盛若有饱意，盖饥能使之饱也；饭后食之，则食消化不致停积，盖饱能使之饥也。”
然而，烟草的发展史也是一部吸烟与反吸烟的斗争史，人们对烟草爱恨交织。1602年，伦敦大主教之死震惊了世界，因为他嗜好吸烟，人们认为他是吸烟致死。于是英国国王詹姆士一世发动了禁烟运动，并亲自写了《对烟草强烈抗议》的文告。随后，世界上不少国家颁布了法规，禁种、禁售、禁吸烟草。1639年，我国明朝崇祯皇帝也曾明令禁烟，违者处以劓刑。从学术角度真正首先提出吸烟有害健康的论文，是由德国的赛玛林格（Somnering）于1795年发表的，他认为吸烟斗的人容易生唇瘤。近代关于吸烟与健康问题的提出可追溯到1900年，一些流行病学者根据对人类流行疾病的调查研究，发现肺癌患者逐年增多，由此引起了人们对吸烟与健康关系问题的关注。
不过，真正引起世界范围对吸烟的关注，应是1950年英国皇家医学会和1964年美国医政总署正式发表的《吸烟与健康》报告，该报告综述了流行病学研究、烟草消费趋势、烟草化学成分及其致癌性、吸烟对试验动物的影响、吸烟对人和动物的致病机制等多方面的资料，明确提出吸烟对人体健康有害，特别是吸烟与肺癌和心血管疾病有密切关系。1967年，在纽约首次举行了世界吸烟与健康会议。1980年，世界卫生组织提出“要吸烟还是要健康，任君选择”的口号，并把这一年定为“反吸烟年”。1987年，世界卫生组织总会作出一项决议，把1988年4月7日，即世界卫生组织成立40周年纪念日作为第一个“世界无烟日”，从1989年起，“世界无烟日”定在每年国际儿童节的前一天，即5月31日，以便提醒人们注意烟草对儿童的危害。1996年，第49届世界卫生大会在日内瓦举行，大会发表了关于吸烟的第一份世界综合性报告《警惕烟草》，该报告指出：“香烟每10秒杀害一个人，估计世界上每年有300万人死于吸烟。倘若烟草消费量维持目前的增长率，那么到2010年前后每年死亡人数可能达到1000万，其中70%的受害者在发展中国家”。大会通过一系列决议，要求各国实施“与吸烟做斗争的总体计划”：逐步禁止香烟广告；加重对烟草的课税；加强对不吸烟者在公共场所的保护；减少被动吸烟对少年、儿童造成的影响等。1997年，第10届世界烟草或健康大会在北京举行，大会的主题是“烟草：不断蔓延的瘟疫”。
世界卫生组织预防非传染性疾病司司长Douglas Bettcher在《世界控烟履约进展》报告中指出，自2003年第56届世界卫生大会通过《世界卫生组织烟草控制框架公约》（简称《烟草控制框架公约》）以来，控制烟草流行、减少烟草消费已经成为各国政府的共识，目前全球已有180个缔约方。他指出，截至2014年全球已有49个国家通过了全面的无烟法律，保护了近13亿人；42个国家实施了强有力的图片式健康警告标签，覆盖世界人口的近20%；29个国家完全禁止烟草广告、促销和赞助；全球有106个国家和地区提高了烟草消费税水平。
我国政府始终把维护国民健康摆在重要地位，将“推进健康中国建设”提升为国家战略。强调把人民健康放在优先发展的战略地位，倡导健康文明的生活方式，树立大卫生、大健康的观念，把以治病为中心转变为以人民健康为中心，全面展示了中国共产党和中国政府执政为民的治国理念和负责任大国形象。中国制定并出台了《“健康中国2030”规划纲要》，确立了“以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，人民共建共享”的新时期卫生与健康工作方针，提出以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境等为重点。1992年1月1日实施的《中华人民共和国烟草专卖法》明确：“为实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者权益，保证国家财政收入。”“两个至上”（国家利益至上，消费者利益至上）的根本宗旨充分体现了新时期中国烟草专卖制度的社会主义特色，即把提高烟草制品质量、维护消费者权益、保障人民健康与促进烟草行业发展、保证国家财政收入结合起来，寓权益保障于行业发展之中，正确处理了吸烟与健康、权利保护与财政收入保证之间的关系。
一、政府管制的历史演进
从历史上看，政府管制是伴随着产业革命的发生而出现的。但是早在15世纪末16世纪初，一些国家就已经开始通过法规对微观经济进行干预，早期的政府管制思想在西方国家萌芽。伴随着现代国家的发展及其政府职能的变化，政府管制大致经历了严格管制、基本管制、全面管制、有限管制4个历史阶段。
（一）严格管制：重商主义时期
近代政府管制的思想起源于重商主义时期。重商主义是资产阶级*初的经济学说，出现在西欧封建制度向资本主义制度过渡时期，这一时期也是西欧国家资本原始积累时期。15世纪末，西欧社会进入封建社会的瓦解时期，资本主义生产关系开始萌芽和成长；地理大发现扩大了世界市场，给商业、航海业、工业以极大刺激；商业资本发挥着突出的作用，促进了各国国内市场的统一和世界市场的形成，推动了对外贸易的发展；商业资本加强的同时，西欧一些国家建立起封建专制的中央集权国家，运用国家力量支持商业资本的发展。随着商业资本的发展和国家支持商业资本政策的实施，产生了从理论上阐述这些经济政策的要求，逐渐形成了重商主义。
重商主义非常看重资本的积累，但是由于之前封建社会地方主义和封建割据抑制了统一市场的形成，国家和地区之间处处存在贸易壁垒，商人的经济利益必须借助王权的支持才有可能得到实现。因此他们主张中央集权的政治制度，强调国家和法律的权威，主张国家通过对贸易的严格管制实现财富积累。一方面，国王通过法令许可将大量的特许经营权授予商业组织使其形成贸易垄断；另一方面，商业组织在开辟海外殖民地时得到国王的保护，从而减少贸易风险。这些商业组织通常会采用资本主义股份有限公司的形式，在国王的法令授权和军事武力双重帮助下，垄断不同海外地区和殖民地的商业贸易，然后将获取的贸易收益按比例上交给国王，进一步强化中央集权和国家实力。
重商主义时期，国家管制的特点是限制自由竞争并实施严格的管制保护。以英国为例，国家管制以议会制定的法规、王室公告、严格规定的特许权及皇家法院命令的形式出现，包括鼓励原料进口或在国内生产原料、对进口货物实施关税或禁运、对产品质量的监督、给发展新工业者以补贴、禁止输出工具和熟练的手工艺人等（小罗伯特 B.埃克伦德和罗伯特 F.赫伯特，2017）。西欧国家通过政府管制有力瓦解了封建时代的超经济强制，通过推动商业贸易加速了资本主义的兴起和发展（埃里克 罗尔，1981）。随着工业资本主义取代了早期的商业资本主义，重商主义的管制思想逐步退出了历史舞台。
（二）基本管制：自由放任时期
17世纪至18世纪末，工业资本主义伴随着工业革命日益兴起，产生了提倡自由经济的重农主义思想。重农主义认为私人财产和个体自由是公民的基本权利，是人类社会经济活动遵循内在自然秩序的体现，特权和垄断限制了民众的平等权利，因此反对传统的商业资本家对市场贸易进行垄断，倡导自由竞争和自由交易。
18世纪，以亚当 斯密、大卫 李嘉图为代表的古典自由主义经济学开始出现。古典自由主义强调自由市场机制和个人权利，反对政府过多地干预经济。亚当 斯密在《国富论》中提出市场竞争机制作为调节市场活动、配置经济资源的主要手段，应发挥公平、积极、稳定的调节器作用，国家应坚持自由放任的经济政策，不对市场经济和企业进行过多的管制。国家仅需要维护公众的利益和安全，即仅需承担“守夜人”的角色，发挥维护司法公正、保护领土完整、保障一定的公共机关和公共工程的运行、保持社会正常运转的作用即可。如果政府的活动超出了这些范围，往往是无益的。
但这种自由放任的经济理论随着新技术的不断出现，也面临着越来越大的现实挑战。一些新兴行业（如铁路）仅靠自由竞争的市场机制难以迅速聚集所需的巨额固定资本投资，这就需要政府的积极干预。约翰 穆勒在其著作《政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用》中提倡对自然垄断行业进行政府管制，他将政府的职能分为必要职能和*优化职能。“守夜人”的角色仅体现了政府实现其存在价值的必要职能，政府不应仅停留在必要职能上，还应积极主动地介入社会公共领域，以实现政府干预社会的*优化职能。如果一个行业具有自然垄断特征，没有必要等待市场通过长时间的自由竞争来达成垄断，因为这会导致巨大的资源浪费。政府应该充分发挥其*优化职能，通过直接经营或者特许经营的方式直接创造条件建立垄断（约翰 穆勒，1991）。
到了19世纪末，美国出现了越来越多的影响人们生活的自然垄断行业，尤其是铁路公司的垄断成为社会普遍关注的焦点。垄断定价可能会影响普通民众的利益，而通过政府管制可以让民众从自然垄断的经济优势中获得更好的规模效益。美国开始对公共事业领域、市场竞争领域等垄断行业进行政府管制。在法律上，美国政府也将可以管制的范围从自然垄断产业延伸到竞争性产业（周耀东和韦伟，2004）。自由放任的政策主张逐步退出历史舞台。
（三）全面管制：福利国家时期
1929年，首先爆发于美国的世界经济大危机使西方国家意识到，亚当 斯密的“看不见的手”并不能解决所有经济问题。以阿瑟 塞西尔 庇古为代表的福利经济学和凯恩斯主义经济学纷纷出现，主张面对“市场失灵”的现实，政府应该积极干预经济并承担更多的管制职能。阿瑟 塞西尔 庇古通过对市场缺陷进行微观分析，指出完全的自由竞争会导致寡头垄断、外部性、收入差距悬殊和社会不公平等问题，使社会总福利遭受损失。凯恩斯通过对市场缺陷进行宏观分析，否定了市场机制能够自发实现经济均衡状态，抨击了自由放任主义，他认为在有效需求不足的情况下，政府必须采用积极有力的财政政策和货币政策对市场经济进行主动干预和调控，从而纠正“市场失灵”、促进经济增长。
到了20世纪50年代末期，以凯恩斯主义为核心的国家干预理论几乎支配了整个西方学术界，西方各国政府也开始对经济和社会进行大规模干预，越来越多的行业被纳入政府管制中，以促进公共福利为宗旨的政府服务职能也得到了极大的发展。伴随着政府管制的范围不断扩大，与其相关的立法也开始大规模出现。以完全成本补偿和资本回报率为主的管制方式，因在实践中体现出公平公正价值而逐步得到普及和完善。
20世纪40年代末，英国宣称已建成“福利国家”，政府向所有公民提供“从摇篮到坟墓”的全部社会福利。20世纪70年代，美国也形成了以社会保障、社会公益事业和*低物资供应三大政策为支柱的福利制度。福利国家造就了一个大政府，并导致了政府管制的进一步扩张，体现在：第一，管制机构集立法、司法和行政权于一身，政府管制的相关立法大量出现；第二，以社会公共利益为由，政府管制对原有的私权领域进行了不同程度的渗透和调整，约束了个人自由权利行使的范围和界限；第三，由于能迅速、有效地解决政府面临的挑战，政府管制中自由裁量权的范围不断扩大（王枫云和陆稻稻，2004）。
在同一时期，以苏联、中国为代表的社会主义国家大
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