第一章绪论
第一节行政管理概述
一、行政
“行政”一词历史久远。我国春秋末期撰写的《左传》“襄公二十八年”中有“行其政事”，“昭公五年”中有“行其政令”的记载；西汉的《史记？周本纪》中有“召公、周公二相行政”的记载。“行政”的英文为 “administration”，其源于拉丁文 “adminstrare”，古希腊学者亚里士多德在其著作中曾使用过这一词汇。行政随国家的产生而产生，是国家的一种基本职能形态。古代所用行政，一般指国家政务或国家事务的处理。
“行政”一词虽然在国内外广为使用，但学者在研究行政时有自己不同的角度，因此对行政的解释也有差别，主要概括为以下 4种。
第一种是基于“政治 -行政二分”（polities-administration dichotomy）的观点来解释行政。这种观点认为政治和行政是分离的，政治是国家意志和利益的表达过程，而行政则是国家意志和利益的执行过程。*早提出这个观点的德国学者斯坦因指出：“国家的宪政不能包有行政。此恰犹意志的本身，不能就是行为或劳动一样。此宪政的*大技能，是对行政予以权利和设定。”基于这个观点，美国学者威尔逊创立了行政学。此后美国学者古德诺在 1900年发表的《政治与行政》中更强调政治与行政的协调。以古德诺为代表的“政治 -行政二分”的行政观将研究的视角投向了有效行政所必需的外部环境方面，即政治与行政的关系，国家意志的表达与执行方面，因而是比较宏观的一种行政观。“政治-行政二分”的行政观促成了行政学从政治学中独立出来成为一门新学科；为当时政府的行政管理活动提供了理论依据，推动了行政管理的科学化。但在现实中，它的局限也是明显的。首先，由于对政治与行政相分离观点的盲目推崇，多数人甚至忽视了古德诺关于政治与行政无法真正分离、应当相互协调的观点。其次，“政治-行政二分”的行政观，没有提供合理的行政组织结构模式，也没有说明行政系统应该如何有效运转。*后，“政治-行政二分”的行政观也不能普遍适用，它具有特定的应用限定。它产生于多党政治这一特定的政治环境中，只有在特定的政治条件下才有意义。
第二种是基于“分权”学说的行政观。法国启蒙思想家孟德斯鸠的“三权分立”（ separation of the three powers）思想，将国家权力划分为立法、行政、司法“三权”，同时提出并论证了以权力约束权力的可能性和必要性。一些学者正是以此为依据提出对“行政”的理解，即行政就是指这“三权”之一的“行政权”，或行使行政权的国家机构“内阁政府”所从事的政务活动。基于分权学说理解“行政”，可以比较清楚地从理论上界定“行政”边界，可以比较清楚地确定行政的主体和客体，从而区分行政权力与其他权力行使活动。但其局限也是明显的，主要是不符合现实社会的实际状况。自 20世纪以来，各个资产阶级国家的行政权力都表现出扩大的趋势，而行政权力扩大的主要形式就是“三权”的互相渗透。在“三权”边界日益模糊的今天，用狭义的行政观解释现实已经很困难，还要它担负理论指导的重任，这显然是难以办到的。
第三种是基于管理功能的行政观。这种观点认为行政是指所有公共部门和私人部门，也包括非政府组织的行政事务的管理和处理活动。这种观点又被称为广义行政观。美国学者怀特在 1926年出版的代表作《行政学导论》中提出：“行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制。”美国学者西蒙发展了这一行政观，并将之理论化。这种观点基于一般的管理，对行政活动的性质、工作范围没有做任何限定，实际是把行政的外延扩大到了所有组织的内部管理，也就是通常所谓的部门行政，这样就形成了广义行政观。基于管理功能的行政观在提升行政管理的科学性、专业性方面起了极大的促进作用，同时极大地拓展了行政学的研究领域。但负面的影响也随之产生，这就是如果将行政混同于一般的管理，那就无法体现行政组织特有的政治性、权威性、公共性、公益性，当然也就不能真实反映行政管理的规律。
第四种是对行政的综合解释。由于行政是国家的行政，行政总是为实现国家的社会目标服务。因此，国内几位有影响的专家、学者都不主张将行政的使用外延扩大到国家行政机关以外。我国大部分学者将行政的定义综合解释为：行政就是国家权力机关的执行机关为实现国家的社会目标，依法管理国家和社会事务，以及管理机关内部事务的活动。这个定义属于狭义行政观，但并不与西方的任何一种狭义行政观相同。这一行政观是建立在理论与现实结合基础上的，既不同意行政与政治分离的观点，也不同意行政权是与立法权、司法权相对立的权力的观点，因为这些观点理论上都有不科学之处，与现实也不符合。
二、管理
“管”，在我国古代是指锁的钥匙，引申为管辖、管制；“理”，本意是治玉，引申为整治或处理。管理的英文为“ management”，是指以权力对事务进行管束、处理和治理。管理是人类社会一种有组织的控制治理活动，是协调个人活动与集体活动的过程。
管理是人类社会的基本活动之一，有人类以来就有管理存在，它产生于人类的社会生活和集体活动，在人类社会中普遍存在和永久存在。只要有两个人以上的社会活动，都必须有某种程度的组织领导、纪律约束，乃至分工合作与监督协调等管理因素存在。相反，如果人类社会没有管理，就必然会是一盘散沙，群龙无首，表现不出集体的智慧与力量。随着社会的发展，管理的范围越来越广。现代社会中，人们都生活在各种管理之中，既管理别人又受人管理。正是这种分工合作、协调统一的管理，才促进了现代政治、经济、科学和文化的迅速发展。
行政与管理的区别主要表现在：①从纵向看，先有管理，后有行政。管理活动是随着人类的出现而出现的。有了人类，出现了人们的共同劳动和生活，就必然要有分工、指挥、协调、分配等需要，管理也就应运而生。行政是阶级社会的产物，出现了阶级，诞生了国家，就产生了代表统治阶级意志和利益的管理主体，其实施的管理具有鲜明的政治性，这就是行政活动。②从横向看，管理的外延比行政更宽泛。家庭、企业、医院、学校、国家、国际性组织等一切行动群体和社会组织中都需要管理。行政只是国家治理中的内容，专指国家行政体系对国家政务和社会公共事务的管理活动。
三、行政管理
1.行政管理的内涵“行政管理”的英文也是“ administration”，但有时也与“ public administration”通用。由于原本“行政”中的“行”就是管理的意思，再加“管理”当然就特别突出行政机关管理的内涵。从我国的国情来看，中国人已经习惯于把政府部门称为行政部门，那么这个部门所实施的管理也就理所当然地称为行政管理。因此，可以这样理解行政管理的内涵，即“行政管理是指行政机关及其行政人员对国家事务、社会事务和机关内部事务的计划、组织、指挥、协调、控制等管理活动”。这一概念侧重于技术的问题，追求行政行为的效率，也与本书的内容相契合。
2.行政管理的产生行政管理随国家的产生而产生，没有国家就没有行政管理，有了国家也就必然存在行政管理。在国家出现之前，只有氏族和部落的公共事务管理，没有现在所称的行政管理。行政管理随国家的产生而产生，当然也随国家的发展而发展。随着经济水平的提高，科学技术的发展，民主、文明的进步，国家职能也越来越全面和复杂。体现国家职能，具有综合性、全局性的行政管理，自然也需要相应加强和发展。除管理范围更广、效率更高外，对行政管理机关和管理人员的要求也越来越高。相对而言，越是发达的国家，其行政机关管理的事务越庞杂。
3.行政管理的主体与管理相对人任何管理总是有一方处于管理地位，而另一方处于被管理地位。处于管理地位的一方称为管理的主体；被管理的一方称为管理相对人。行政管理中，依据宪法和法律赋予的权力，行政机关是行政管理的主体；处于被管理地位的公民、法人和其他组织则是行政管理相对人。
4.行政管理的特点
（1）政治性。行政管理与政治密切相连。任何国家政治目的的实现都离不开行政管理的具体实施；反过来说，任何行政管理行为也都必然带有一定的政治目的。事实上，很多行政管理的内容，如政府职能与目标的确定、行政权力的分配、政府机构的设置、管理体制的建立等，同样也是国家政治所涉及的内容。因此，现代西方行政学家普遍认为，现代行政的职能就是处理政治社会的公共事务，它作为“政治的一部分或一个政治过程”，实际上已超越了单纯的技术性、中介性和方法手段方面的问题而体现着社会集团的目的。但是，行政管理与政治却又不能等同看待。行政管理总是从属于政治，政治模式决定着行政管理的模式，行政管理必须为政治服务。这就是行政管理具有政治性特点的原因。在我国，行政管理从属于政治，确切地说就是行政管理必须接受中国共产党的领导，在行政管理工作中必须坚定不移地执行党的方针政策。因而，公务员和行政工作人员必须既是行政管理专家，又必须具有较高的政治素质，忠于党和人民的事业。迷失了政治大方向、欺上压下、官僚主义、贪污腐化，或把行政管理孤立地理解为政治管理、执行长官意志，忽视了行政管理活动的客观规律，都必然会给行政管理工作造成损失。
（2）服务性。行政管理除为政治服务外，就是为国家的经济、文化和社会公共事务服务。现代行政管理的一个特点是由管理转向服务。现代资本主义国家为维护统治阶级的整体利益，政府部门的各种服务性机构纷纷被建立，从事着大量的服务性工作，如组织、协调全社会分散的生产活动和经济关系，发展文化教育事业，治理环境污染和保持生态平衡，加强社会福利和安全保卫工作等。在我国，国家的性质决定了只有人民群众才是国家的主人，一切权力属于人民。也就是说，行政管理的宗旨和目的只能是为人民服务，国家采取相应的措施来确保行政管理的服务性。
（3）科学性。行政管理的科学性是指用现代科学理论和方法及先进的技术手段实施行政管理。其中所称的科学理论和方法自然也包括行政管理科学本身的*新研究成果。即使在古代，行政管理也有很多复杂的内容。在现代社会，由于管理的对象和范围不断扩展，行政管理更是成了一项复杂的系统工程。完成任何一项行政任务都需要涉及多种条件因素、多种部门团体和多种利益平衡。因而，行政管理早已被公认是*为复杂的学科之一。例如，行政机构的设立、体制与机构改革、人事及工资制度、行政法规的制定等，由于涉及的问题较为复杂，很难找到一个十全十美的解决方案。要解决行政管理中的这些复杂问题，很重要的就是应重视行政管理的科学性，实行科学管理。很多行政机关已将运筹学、控制论、人工智能、大数据等广泛应用于行政管理之中，减少了人的主观性造成的偏差和错误，极大地提高了行政管理的质量和效率。
（4）法制性。法制性既是行政管理的特点，也是行政管理的原则。任何政治制度下的行政管理都必须实行法制管理。法制的基本内容为立法、执法和守法等诸方面的统一。我国法制建设的基本要求是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。因而行政管理首先需要立法。只有立了法，才能使行政管理有法可依。我国各行政领域的很多法规都是从无到有，从少到多，越来越健全。从行政机构的设置、行政机构的权力及其所属各组织和工作人员的职责、权力和义务看，一切行政机构都是依据法律或行政法规设置的；一切行政管理机构的权力都是法律授予的；行政机构中各组织和工作人员的职责、权力和义务都是以法的形式明确规定了的，因而行政管理机构对社会公共事务的管理都是以法为依据的。在行政管理中，无论是管理的主体，还是管理相对人，都必须有法必依。也就是说，行政主体必须依法行政，只能在法赋予的权力范围内活动，不得以权代法和以言代法；对管理对象来说，有法必依即应守法，这是公民应尽的义务，不得目无法纪。在行政管理中，对行政主体的另一要求是执法必严和违法必究。执法必严并非从严惩处，而是要求执法人员应严格、严肃地执行法律，要以事实为依据、以法律为准绳，既不能滥用职权，也不能徇私舞弊。违法必究即必须追究一切违法者的法律责任，不能让违法者逍遥法外，要保证法律面前人人平等，绝不允许
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