第1章绪论
土地整治作为改善土地利用生态环境条件的综合措施由来已久，它是世界上许多国家解决社会经济发展过程中土地利用问题的重要途径，是盘活存量土地、强化集约用地、适时补充耕地和提升土地产能的重要手段，也是一项推动农村发展的政策工具。我国将土地整治与农村发展，特别是与新农村建设相结合，是保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置、落实空间规划和保护生态环境的重大战略。
1.1土地整治的概念与内涵
土地整治是指以提高土地利用率、保障土地资源可持续利用为目的，对未合理利用土地的整理，因生产建设活动和自然灾害损毁土地的修复，以及未利用土地的开发等活动。土地整治不局限于农用地，也不局限于农村土地，而是对“全域”土地的综合整治，具体包括农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦、宜耕后备土地资源开发五种类型。
（1）农用地整治。农用地整治是指在以农用地（主要是耕地）为主的区域，通过实施土地平整、灌溉与排水、田间道路修建、农田防护与生态环境保持等工程，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境的活动。其任务是加强农田基础设施建设，按照“田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的标准，大规模建设旱涝保收的高标准农田。
（2）农村建设用地整治。农村建设用地整治是指对农村地区散乱、废弃、闲置和低效利用的建设用地进行整治，完善农村基础设施和公共服务设施，提高农村建设用地的节约集约利用水平，改善农村生产生活条件的活动。其任务是以“空心村”、废弃地、闲置地整治和乡（镇）企业用地整治为重点，稳妥推进农村建设用地整治，加强基础设施与公共服务设施配套建设。严格控制增减挂钩规模与范围，合理使用节余指标，确保土地增值收益返还农村，促进城乡一体化发展。
（3）城镇工矿建设用地整治。城镇工矿建设用地整治是指对低效利用的城镇工矿建设用地进行改造，完善配套设施，加强节地建设，拓展城镇发展空间，提升土地价值，改善人居环境，提高节约集约用地水平的活动。城镇和工矿用地整治任务是鼓励有条件的地区开展旧城镇改造，加强配套设施与节地建设。积极开展旧工业区改造，优化工业用地布局。有计划有步骤地推进“城中村”改造，加强土地权属管理，切实改善“城中村”人居环境。
（4）土地复垦。土地复垦是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。土地复垦任务是加大对历史遗留损毁土地的复垦力度，全面实施生产建设损毁土地的复垦，及时复垦自然灾害损毁的土地，努力做到“快还旧账，不欠新账”。
（5）宜耕后备土地资源开发。宜耕后备土地资源开发是指对宜耕后备土地资源采取整治措施，增加耕地面积，以改善生态环境为主要目的的活动。特别是针对具有潜在开发价值的荒山、荒地、荒水、荒滩进行整理，增加耕地面积。
我国土地整治的内涵和外延也有一个逐步完善和提升的过程，土地整治工作相关的叫法很多，如土地整理、土地开发整理、土地整理复垦开发、土地整理复垦、土地综合整治、农村土地整治、土地开发整理复垦等，甚至不同的概念在中央文件里同时出现，造成了概念和理解上的混乱。2012年发布的新一轮《全国土地整治规划（2011—2015年）》，首先在概念上进行统一，即选择了“土地整治”这一术语。从土地开发整理到土地整治，不仅仅是概念上的变更，其内涵和外延也发生了深刻的变化。在范围上，已由相对孤立的、分散的土地开发整理项目向集中连片的综合整治转变，从农村延伸到城镇；在内涵上，已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变；在目标上，已由单纯地补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变；在手段上，已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦调整利用等政策的运用转变；从内容上，已由以农用地整理为主，转向农用地、农村建设用地、城镇工矿建设用地、未利用地开发与土地复垦等的综合整治活动。随着社会和经济的发展，土地整治的内涵在不断地充实和完善，类型也在不断地丰富和变化（王世元，2011；卢新海等，2011；杨建波等，2012；朱虹和赵卉，2014）。
1.2土地整治发展历程
我国是一个土地开发历史悠久、农耕文明灿烂的国家。我国土地整治的历史可以追溯到3000多年前殷周时期的井田制。但现代意义上的土地整治则是在中华人民共和国成立之后，特别是在改革开放以后才逐步形成和发展起来，大规模、有组织地开展也只有十多年的时间。改革开放以来，我国的土地整治大体经历了３个发展阶段。
（1）起步阶段（1987～1997年）。20世纪80年代后期是我国土地整治由起步到发展的阶段，这一阶段以“土地整理”概念为标志。1987年在本溪召开了首次全国土地开发经验交流会；1988年《土地复垦规定》出台；同年在山东青州南张楼村开展了“土地整理与村庄革新”的试验；1997年，《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）要求“积极推进土地整理，搞好土地建设”；土地整理的概念第一次正式写入中央文件，并明确了土地整理的内涵。这一阶段为土地整治的起步阶段，主要是借鉴海外经验，在实践中探索土地整治的实施途径。
（2）发展壮大阶段（1998～2007年）。1998年以后，土地整治逐步实现了由自发、无稳定投入到有组织、有规范、有比较稳定投入的转变，这一阶段以“土地开发整理”概念为标志。1999年，新修订的《中华人民共和国土地管理法》明确规定“国家鼓励土地整理”；2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），提出鼓励农村建设用地整理；国家“十一五”规划纲要明确提出加强农田水利建设，改造中低产田，搞好土地整理；2006年，国土资源部以增减挂钩试点为平台探索了农地整理与村庄土地整治相结合的实施途径。自2000年起，国土资源部先后出台了国家投资土地开发整理项目管理办法、资金管理办法、项目实施管理办法、项目竣工验收办法等几十个文件，逐步构建起土地开发整理项目管理的基本政策制度体系。2000年，《土地开发整理项目规划设计规范》（TD/T 1012—2000）等三个土地开发整理标准发布实施；2003年，《全国土地开发整理规划（2001—2010年）》发布实施。这一阶段是土地整治的发展壮大阶段，土地整治逐步形成了有法律支撑、有规划引导、有标准可依、有资金保障、有机构推进的工作局面。这一时期的土地整治以增加耕地面积、提高耕地质量的农地整理为主。
（3）综合发展阶段（2008～2017年）。这一阶段以“土地整治”概念为标志。2008年是我国土地整治发展史上具有里程碑意义的一年，党的十七届三中全会第一次在中央一级文件中明确提出“大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进，加快中低产田改造”，开启了土地整治发展新纪元。《中共中央 国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》提出“大力推进土地整治，集中连片推进农村土地整治，实行田、水、路、林综合治理”；《中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》提出“大力建设高标准农田”和“有序开展农村土地整治”，《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(国发〔2010〕47号)提出“严格规范增减挂钩试点，大力推进以高产稳产基本农田建设为重点的农田整治”；2011年政府工作报告提出的“大力推进农村土地开发整理，大规模建设旱涝保收高标准农田”等为土地整治指明了方向并做了战略部署；国家“十二五”规划纲要明确提出“加快农村土地整理复垦、建设高标准农田和严格规范城乡建设用地增减挂钩”。
（4）生态整治阶段（2018年至今）。土地整治从单纯农地整理向农地整理与村庄整治相结合的综合土地整治转变，土地整治的内涵和外延不断扩展。2018年3月党和国家机构改革，组建自然部并赋予自然资源部统一行使生态保护修复职责，实现了生态保护修复一体化。改革方案将“统筹山水林田湖草系统治理”和“统一行使生态保护修复职责”写进了自然资源部的职能要求，强调“建立健全源头保护和全过程修复治理相结合的工作机制，实现整体保护、系统修复、综合治理”，这是对“山水林田湖草”生命共同体理念的具体落实，是遵循生态系统整体性、系统性及其内在规律的应有之义。按照改革方案，自然资源部负责牵头组织编制国土空间生态修复规划并实施有关生态修复重大工程，负责国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理、海洋生态、海域海岸线和海岛修复等工作，牵头建立和实施生态保护补偿制度，制定合理利用社会资金进行生态修复的政策措施，提出重大备选项目；并专设国土空间生态修复司承担上述任务。统筹国土空间生态修复也成为此轮自然资源机构改革的最大亮点之一，也为开展国土空间综合整治指明了方向。2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，要求统筹山水林田湖草系统治理，优化生态安全屏障体系。加快国土综合整治，实施农村土地综合整治重大行动，推进农用地和低效建设用地整理以及历史遗留损毁土地复垦。加快矿产资源开发集中地区特别是有色重金属矿区地质环境和生态修复，以及损毁山体、矿山废弃地修复。土地整治工作向山水林田湖草系统治理的生态综合整治方向迈进。
1.3土地综合整治管理业务
土地综合整治管理，是落实土地整治规划、执行土地整治计划的重要抓手。土地综合整治管理业务，是一项综合性、系统性、全面性的协调管理工作，涉及规划编制、项目策划、项目实施、竣工验收4个阶段、14项重要业务，土地综合整治管理业务流程如图1-3-1所示。土地综合整治项目类型包括高标准基本农田项目、土地开发整理复垦项目、旱改水项目、增减挂钩项目、工矿废弃地复垦项目、其他涉农项目等；土地综合整治项目管理包括立项审批、规划设计审查、变更审批、验收审批；土地综合整治项目实施包括可行性研究与投资概算、规划设计与预算编制（含变更）、中介机构遴选（含施工招投标）、施工管理、造价审计、工程复核、耕地质量等别评定、竣工验收、投资决算、档案管理等。
图1-3-1土地综合整治管理业务流程图
1）土地整治规划
土地整治规划是土地利用总体规划的专项规划，是指导各级土地整治活动的政策性文件，是统筹安排各类土地整治资金的重要依据。根据管控作用的不同，土地整治规划分为全国土地整治规划、省级土地整治规划、地市级土地整治规划和区（县）级土地整治规划。全国土地整治规划重点是制定全国土地整治的方针和政策，提出土地整治的重点和重大工程；省、市（州）级土地整治规划主要是确定本行政区土地整治的规模、结构和布局；区（县）级土地整治规划主要是确定本辖区具体的土地整治项目；省、市（州）级土地整治规划安排土地整治资金，区（县）级土地整治规划提出土地整治资金的投入额度及计划安排。各级土地整治规划，由同级自然资源管理部门组织编制和评审，报同级人民政府批准，报上级国土管理部门备案后执行。
2）土地整治计划
按照“规划引领、分级管控、统筹推进、高效实施”的原则，根据区（县）级土地整治规划，区（县）级进行选址踏勘、申报备选项目库并组织开展土地整治项目实施前期工作；地市级根据区级申报项目，向省自然资源厅请示年度实施计划和项目资金，地市级根据省级下达的年度土地整治计划，组织项目实施。
3）土地整治项目可行性研究与立项审批
土地整治项目可行性研究简称项目可研，是在土地资源调查与评价的基础上，分析待整治区域的自然条件优势，根据土地本身的理化特性、适宜性、限制性和社会经济条件，初步确定可被整治的各类用地的方向，同时明确整治的目标、措施、投资概算。
各区（县）自然资源管理部门负责组织编制项目可研报告与项目投资估算，经相关部门论证后向市（州）自然资源管理部门进行项目立项申报；市（州）自然资源管理
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