第一章 战略与规划
2021年是实施《“十四五”规划》、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一年，需认真分析当下存在的问题和不足，也要结合新形势新要求，进一步谋划卫生健康事业高质量发展方向和发展重点。本章主要围绕上海健康服务业、健康产业、中医药发展规划、医疗保障制度、长三角及嘉昆太一体化发展等重点专题进行展示和解读，共收录10篇文章。在健康服务业、健康产业方面，分析了健康服务业集聚区（园区）、健康产业的发展现状和面临问题，提出未来发展思路与对策。在中医药、医疗保障规划方面，阐明了《上海市中医药发展“十四五”规划》编制的战略意义，科学谋划中医药未来蓝图；明确了建立多层次、高效化、智慧化的医疗保障制度发展战略及重点方向。在《健康上海行动（2019—2030年）》实施方面，对指标体系分区域完成情况进行分析评价。在长三角、嘉昆太一体化发展方面，对已开展的创新实践与探索开展讨论，总结经验并提出对策建议。
上海健康服务业集聚区（园区）发展思路研究
赵丹丹 徐崇勇 蒋小华 徐一鸣 查雨彤 黄智俊
【导读】健康服务业集聚区（园区）是健康服务业发展的重要载体，近年来，上海基本形成“5＋X”健康服务业集聚区（园区）发展格局。通过实地调研与文献研究，文章梳理了上海主要健康服务业集聚区（园区）的发展现状，分析面临的问题和瓶颈，并结合世界健康服务业集聚区（园区）发展趋势，提出未来发展思路。
一、上海健康服务业集聚区（园区）发展现状
健康服务业集聚区（园区）是指以健康服务业为主体，具有资源整合、产业集群、服务集成等功能，并且产业集聚度达到一定水平的区域。近年来，上海健康服务业集聚区（园区）发展速度较快，并形成发展体系。
（一）布局
按照上海市《关于推进本市健康服务业高质量发展加快建设一流医学中心城市的若干意见》（沪府发〔2018〕25号）的战略部署，上海推进健康服务业资源向园区集聚发展，已逐步形成“5＋X”健康服务业集聚区（园区）发展布局（表1）。
表1 上海“5＋X”健康服务业集聚区（园区）发展布局
（二）类型
上海健康服务业集聚区（园区）按照设立主体的不同，大致可以分为四类（表2）。一是政府主导型。以政府资金投入为主，建设园区空间载体与公共设施，并委托国有企业运营，如“枫林生命健康产业园区”，其特点是通过政府主导更容易获得区域内的相关教育、科研、医疗等资源。二是医院与区域政府共建型。由医院与区政府合作共建园区，以“广慈思南国家转化医学创新产业园区”为代表，其特点是医院参与度更高，政府的支持政策更有针对性。三是医院主导型。由医院主导建设与管理园区，以“十院临床医学科创园区”为代表，其特点是研究转化针对性强，医务人员参与积极性高，医工结合更为紧密。四是社会资本投资型。以普陀区“桃浦国际健康创新产业园区”为代表，由社会资本投资设立，自行招商引资，特点是机制灵活、发展动力较强。
表2 上海主要健康服务业集聚区（园区）分类
（三）规模
上海健康服务业集聚区（园区）规模差异较大。从收入规模来看，大的园区如上海国际医学园区，近三年年均营业收入约140亿元；小的园区如嘉定精准医疗与健康服务集聚区，年均营业收入仅在10亿～20亿元。从规划面积来看，上海国际医学园区规划面积达到17820亩（1亩≈666.67平方米），上海新虹桥国际医学中心规划面积1500亩，但也有小的园区面积仅为数十亩。
二、上海健康服务业集聚区（园区）发展特点
近几年来，上海“5＋X”健康服务业集聚区（园区）发展呈现四方面特点。
（一）注重顶层设计
2018年7月，上海市发布《关于推进本市健康服务业高质量发展加快建设一流医学中心城市的若干意见》，由总体要求、重点领域、市场体系、政策支持四方面50条构成（以下简称“健康服务业50条”），提出构建“5＋X”健康服务业集聚区（园区）发展格局，对产业园区建设发挥了纲领性作用。此后，上海又出台了《关于加强本市医疗卫生机构临床研究支持生物医药产业发展的实施方案》（沪卫规划〔2019〕5号）、《上海市人民政府办公厅关于促进本市生物医药产业高质量发展的若干意见》（沪府办规〔2021〕5号）等文件，推动产业集聚发展。2021年7月，上海又发布了《上海市卫生健康发展“十四五”规划》，进一步明确依托高水平医院，培育以临床研究和转化为特色的新兴健康服务业园区。这些文件为上海健康服务业集聚区的发展做了顶层设计，引导和促进健康服务业集聚区（园区）高质量发展。
（二）注重高水平医院带动
近年来，依托高水平医院建设医学科技创新型园区，成为上海健康服务业集聚区（园区）发展新方向。比如，黄浦区政府和瑞金医院共建“广慈思南国家转化医学创新产业园区”，依托转化医学国家重大科技基础设施（上海），以医学科技成果转化为特色，打造“一核、两中心、多基地、广联动”的网络状、组合式发展空间体系。再比如，上海第十人民医院与市北高新集团合作建立“十院临床医学科创园区”，建设集临床、基础和转化为一体的新型医院附属型基地。
（三）注重集群化发展
上海“健康服务业50条”提出培育若干世界*健康服务产业集群，目前部分园区已初具形态。比如，上海国际医学园区集聚了上海质子重离子医院、复旦大学附属肿瘤医院东院、上海国际医学中心、国家儿童医学中心等特色化、国际化的高水平医疗机构和上海交通大学医学院等优质医学资源，吸引了近500家健康产业企业，尤其是在细胞治疗与基因治疗方面集聚了许多高新企业，2020年园区企业总业务收入141.6亿元。下一步，园区将以先进医疗器械制造业和现代医疗服务业为核心，建设“产、学、研、医”一体化的现代化医学科学城。再比如，徐汇枫林生命健康产业园区以枫林国际中心为核心，依托丰富的医疗、教育、科研资源，聚焦健康科技研发和成果转化，形成创新孵化、企业培育到产业集聚等全链条发展，目前在枫林国际中心带动下，徐汇区已集聚生命健康类企业近3000家，2020年全区生命健康总产出达707亿元。
（四）注重融合发展
主要包括“产、学、研、医”一体化和产城融合。“产、学、研、医”一体化方面，主要以上海国际医学园区为代表，园区内的高校、科研机构、医疗机构、企业等开展合作，形成“产教融合、医工结合”的发展模式。产城融合方面，以临港“生命蓝湾”为代表，园区规划形成居住、教育、医疗、文化、商业、体育、交通等配套设施，聚焦生物医药、高端医疗器械、国际医疗服务三大板块，打造具有全球影响力的技术研发中心、精准医疗产业发展高地、创新转化的枢纽地和创新服务集聚地，并建设形成宜居宜业的国际社区。
三、上海健康服务业集聚区（园区）发展面临的问题与挑战
（一）规划统筹不够
主要表现为规划层次不够高，特别是部分早期建立的园区，有的分属于各镇，园区小而多，缺乏规划或规划层次不高，能级偏低，虽已出台引导政策，但仍缺乏区级层面的统筹管理。同时，由于统筹规划的原因，导致部分园区功能定位不清晰，特色优势不明显，不少园区争相进入精准医疗、医学人工智能等热门赛道，存在同质竞争。
（二）空间载体不足
部分园区土地空间不够，再加上前期招商门槛较低，造成入驻企业良莠不齐，技术水平总体不高，而现在要“腾笼换鸟”难度较大。空间不足再叠加土地成本高、租金贵的情况下，上海市企业生产外流或研发与生产整体外流现象明显。
（三）医工结合不紧密
与发达国家相比，上海健康服务业集聚区（园区）发展缺乏“产、学、研、医”对接平台，医工结合不够紧密，医务人员缺乏从事临床研究与医学科技成果转化的动力，全市高水平临床研究数量仍不够多，特别是与生物医药研发企业合作开展的临床研究不足，医学科技创新成果转化率不高。近三年，上海在全球临床研究重要注册平台ClinicalTrials．gov中登记的项目有1183项，占全球的1.68％，但与大波士顿地区所在的麻省（4.9％）差距明显，与北京（2.22％）也有一定差距［1］。从医院本身来看，虽然上海顶尖三级医院转化率可达10％～20％［2］，但与一些发达国家仍有差距。
（四）政策支持不完善
细胞治疗、基因检测等新技术有广泛的市场需求，但准入标准与机制不够完善，价格体系不成熟。新技术、新业态、新模式、新产业发展所需要的医保、医药、价格等配套政策尚不够完善，医疗机构自主创新产品和技术的率先使用缺乏更为具体的政策支持。
四、进一步促进上海健康服务业集聚区（园区）发展的政策建议
纵观波士顿长木医学园区、休斯敦得州医学中心、新加坡启奥生物医药园等世界领先的健康服务业集聚区，均呈现集群发展、创新发展、融合发展和特色发展态势。借鉴国际发展经验，下一步建议针对上海健康服务业集聚区（园区）面临的问题和挑战，推进四方面发展。
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