《最高人民法院环境民事公益诉讼案件司法解释理解与适用（修订版）》：
一、我国社会组织的管理体制概述
（一）社会组织管理体制的现状分析
从1989年《社会团体登记管理条例》颁布以来，我国对社会组织实行“归口登记、双重管理、分级负责”的管理体制。
归口登记是指除法律法规明确免予登记的组织外，所有社会组织统一由各级人民政府民政部门登记，当然，因为社会团体、基金会和社会服务机构在法律性质、设立条件以及业务范围等方面存在一些差异，登记的级别要求也不一致。其中，国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。具体而言，全国性的社会团体，由国务院的登记管理机关负责登记管理，且只有这一级登记的全国性社会组织的名称才能冠以“中国”“全国”“中华”等字样；地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。基金会的要求则更为严格，只能在国务院民政部门和省、自治区、直辖市人民政府民政部门登记。具体而言，全国性公募基金会，拟由非内地居民担任法定代表人的基金会，原始基金超过2000万元、发起人向国务院民政部门提出设立申请的非公募基金会以及境外基金会在中国内地设立的代表机构均由民政部登记，其余基金会在省级民政部门登记。社会服务机构（民办非企业单位）的要求最为宽松，可在县级以上地方各级人民政府民政部门进行登记，但其名称不得冠以“中国”“全国”“中华”等字样。
双重管理是指登记管理机关与业务主管单位共同管理，各级人民政府民政部门是社会组织登记管理机关，各级人民政府与社会组织业务相应的主管部门或政府授权的组织，根据行业、学科或业务范围的不同，作为社会组织业务主管单位。应当说，双重管理体制的存在，可能会在一定程度上制约社会组织的发展，尤其一些民间组织，因为可能很难找到对口的业务主管单位，就无法通过在民政部门登记获得合法的社会组织的地位。具体到环境公益诉讼，污染企业往往是当地的纳税大户，受地方保护主义的影响，以当地政府为主管单位的社会组织也可能很难顺利提起环境公益诉讼。因此，我国社会组织改革的重点就在于理顺政府与社会组织的关系，真正发挥其在提供公共服务、保障和改善民生、维护社会公益、参与社会治理等方面的重要作用。
分级负责是指社会组织依照行政层级管理，全国性社会组织由民政部登记，地方性社会组织由相应的各级人民政府民政部门登记，跨区域的社会组织由共同的上一级民政部门登记。这种分级负责的体制也是《环境保护法》第五十八条规定的重要基础。
（二）社会组织管理体制的改革方向
近些年来，随着社会组织的作用逐渐被认识，改革社会组织管理体制的呼声也越来越高。党的十八大提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，“引导社会组织健康有序发展”。党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》提出了改革社会组织管理制度的任务。党的十八届三中全会就激发社会组织活力提出重要意见，主要包括：一是理顺政府与社会组织的关系，逐步实现政社分开，强化行业自律；二是重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意；三是适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担：四是强化社会管理能力建设，推动社会组织完善内部治理结构；五是坚持积极引导发展、严格依法管理的原则，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制等。这些改革措施有利于促进社会组织尤其是环境保护社会组织的发展，降低其设立门槛，政社分离的改革目标更是可以为环境保护社会组织提起公益诉讼扫清障碍，真正实现公益诉讼所蕴含的社会公众参与环境保护的功能。通过参与公益诉讼，社会组织的专业能力将逐步增强，内部管理也会逐步规范，在环境保护方面形成政府、社会组织和司法机关良性互动的局面。
二、具有环境民事公益诉讼原告资格的社会组织的登记级别
（一）域外立法情况及我国《环境保护法》的修订过程
环境公益诉讼的提起虽是为了满足公益目的，但若诉权的赋予太过宽松，将可能不当影响行政机关执法资源的调配，亦可能致使大量无关公益的案件涌入法院，增加法院的负担，使得法院不堪重负：同时缺乏应对专业技术性强、损害计量比较复杂环境纠纷能力的原告事实上也难以胜任环境公益诉讼。基于此，通过登记注册的要求对环境公益诉讼的原告范围进行一定程度的限制，是其他国家和地区较为普遍的做法，尤其是很多欧洲国家如德国、意大利、瑞典、比利时等，都规定只有那些已经注册或者经过政府有关部门认可的环保团体才有资格向法院提起公益诉讼。所不同的是，有的国家只在部分诉讼程序上要求这一要件；有的国家规定环保团体只能在认可它的地区提起公益诉讼；有认可要求的国家通常都为获得认可规定了一定的标准，有的还要求环保团体提交一定的证明资料。具体而言，在德国，提起公益诉讼的环保团体需经州或者联邦的环境保护行政主管部门认证，如环保团体事务仅限于一个州，只需州环保局审批，如事务涉及全国范围或者国外的机构，则需经联邦环保部门审批。目前，得到联邦认可资格的环保团体有21个，其中有两个环保团体在环境公益诉讼方面发挥着最重要的作用，每年提起的诉讼在20-30件之间。意大利于1986年制定《关于建立环境部和环境赔偿事务的规定》，在特别立法中引入了环境团体公益诉讼。该法第13条第1款和第18条第5款规定，环境部长根据环境团体的目标纲领及其章程所建立的内部民主结构及其持续活动、外部关联性等，所确定的全国性和至少覆盖5个地区的环境团体，可以提起环境赔偿诉讼以及向行政法庭申请停止不合法的行为。
……
展开
