刘守刚，上海财经大学教授，经济学博士、法学博士，研究方向为中国财政史、西方财政思想史、财政政治学。代表著作有《财政中国三千年》《打开现代：国家转型的财政政治》《国家的财政面相》《中国古代治国理财经典阐释》《家财帝国及其现代转型》《国家成长的财政逻辑》等，（联合）主编 “财政政治学译丛”“财政政治学文丛”“中国近现代财政学名作新编丛书”和“财政政治学视界论丛”（待出）等。

财政国家： 走向现代国家在财政上有几步？

我们几乎每天都能碰到“国家”这个词，但什么是国家呢？有人把它简单地理解为政府或者说国家机器，在很多时候我们也习惯于混用“国家”和“政府”这两个词，比如“国家干预”与“政府干预”几乎是一个意思。这么做，当然有一定的便利性。不过准确地说，国家是人类为了自己的生存与繁荣而创建出来的以公共权力为核心的共同体，这样的国家既包含行使公共权力的政府机构，也包含在公共权力支配下的人群共同体。

一百多年来，中国人一直行进在朝向现代国家的道路上。在中国实现现代化，迄今为止仍是可以凝聚中国人最大程度共识的目标。可是，什么是现代化？一个国家如何才能实现现代化？现代国家又具体呈现出什么样的特征？

走向现代国家的动力，虽然蕴含在每一个国家的内部，但是成为现代国家并不能一蹴而就，而且也不是所有的国家都能顺利成长为现代国家的。

有学者曾经撰文描述过这么一个国家： 该国保持了二十多年的快速增长（年均经济增长速度超过10%）；该国政府非常强势，牢牢控制着社会；该国实行非常自由的市场经济，同时对外开放；在外向型经济的带动下，该国的渔村一下子变成工业化城市；该国分配不公的现象不断恶化，腐败问题常被人诟病，权力与资本的结合日益成为问题；在该国的学者中有一种流行的说法，说腐败不是大问题，甚至说腐败乃是经济发展动力；该国银行系统烂账很多，金融体系不健康。

以上这些现象，是不是让你感觉到有点眼熟？其实这位学者说的是1998年之前的印度尼西亚。在走向现代国家的过程中，有不少国家都曾一度取得快速的经济增长，以至于自认为（也被别人认为）即将成为发达国家。但往往这些国家就是会在发达国家门槛前摔上一跤，跌出最有希望国家的行列，落入所谓的“中等收入陷阱”而难以自拔。印度尼西亚至今还不能说已经脱离这个陷阱。学者们还经常以拉丁美洲国家为例，认为它们已落入这个陷阱一百多年。美国学者西蒙·库兹涅茨（1901—1985）曾经说过，存在着一个发达国家俱乐部，其成员自19世纪以来几乎没有改变过，最多只是成员的位次有一定的调换。到21世纪的今天，这个俱乐部恐怕依然存在，无数国家渴望加入，但真正能成为会员的却少之又少。

当然，此处所说的发达国家，与前面说的“现代国家”还不完全一致。在我们的心目中，现代国家除了经济发达（就目前来说一般认为至少人均GDP为2万美元，并伴随高度的工业化和城市化）之外，还具有政治民主、法制健全、治理得当、社会自由、文化多元等特征。如果用这些标准来衡量的话，那在当今世界200多个国家中，只有30个左右能称得上是真正的现代国家。之所以如此，用经济史学家卡尔·波兰尼（1886—1964）在《大转型》一书中的话来说，那是因为一个国家要变成现代国家，就必须经受“开颅剖腹般手术”。可是，很少有国家愿意或者能够经受这样的手术。

从全球的视野来看，这样的现代国家首先出现在16世纪以后的西方世界，并因此向世界其他地区显现出未来的景象和赶超的对象。所以怎么走向现代国家，我们需要看看西方的经验。奥地利共和国第一任财政部长、著名思想家熊彼特（1883—1950）说过这么一句话，“一个民族的精神、文化水平、社会结构等，都写在民族的财政史中”。我想为你做的，就是解读写在西方财政史中的智慧，揭示主导西方人走向现代国家的秘密。

所以，这本书的打算是，从财政视角就15个特定的选题来讲述西方实现现代国家的进程，以供正走向现代国家的中国人借鉴参考。我把从财政视角加以考察并因此呈现出来的国家样态，称为财政国家。在后面的文本中，我将要说明的是，西方走向现代国家的过程，就是这样的财政国家逐渐呈现出税收国家、生产国家、福利国家等面相的历史进程。或者说，西方走向现代国家，就财政来说乃是经历了税收国家、生产国家、福利国家等步骤。对不同的国家而言，这样的步骤或早或晚、或急或缓。

本篇是全书的导论，在此我要简单交代书中使用的一些概念术语以及我对历史阶段的划分，以便为我接下来要叙述的内容打下基础。

（如果你读过《何以帝国： 从财政视角再看中华史》一书，会发现有些概念术语是相同的，不妨复习一下，另外还有一些概念术语则是新的。）

财政公共性在走向现代国家进程中不断地实现

“财政”是一个常见的名词，在使用时主体一般指国家（或者说政府），跟私人财务相对。私人财务指的是个人处理自身的钱财收支与管理问题，财政一般专指国家对自己钱财的收支与管理问题。在表面上，国家财政与私人财务都是对钱财的处理，可在性质上却有很大的差别： 财政兼具公共性与强制性，可私人财务既没有强制性也谈不上公共性。因此，我们可以把财政理解为，为了公共需要而运用强制力量获得并运用钱财的活动。

如此对财政所下的定义，也许并不能让很多人信服。比如，有人会说，财政的强制性谁都能体会得到，不缴皇粮国税要受罚甚至要掉脑袋，可怎么能看出它的公共性呢？自古以来不就是一帮“人上人”为了自己骄奢淫逸的生活，靠暴力向老百姓强制性地要钱要粮要人力吗？

如果这么想的话，那就把问题想简单了。没错，依靠暴力可以获得钱财，但暴力并不能使这一行为合法化。唯一能让强制合法化的途径，就是被强制者自己也会同意这种强制；而被强制者之所以同意，是因为强制力量的运用目的是为了公共的需要。

在人类历史的长河中，装载强制力的国家机器有多种形态，掌握这种强制力的统治者也有不同的表现。在人类发展的初期，公共性可能非常不明显，让人只看到强制性；但是，越是到现代，这样的公共性就越发地凸显，强制性反而隐没在背后。换言之，强制力应该受到公共性的约束，这一道理只有到人类历史发展的后期，人们才会越来越明白。具有公共性的强制力，我们称为公共权力，人类的历史可以看作是一部公共权力的实现史，或者说可以看作是统治权不断地变得公共化，最终人类实现自我统治的进程。因此，财政的公共性是逐渐成长起来的，它跟国家的发展阶段有关，现代国家是财政上最大程度实现公共性的国家类型。

国家发展的三个阶段

在我看来，国家可以分成三个发展阶段，即城邦、帝国、现代国家，也因此构成三种国家类型。就西方世界的历史发展来说，古希腊和罗马共和国时期大致为城邦阶段，从罗马帝国开始直到中世纪晚期大致处于帝国阶段，而自中世纪晚期（16、17世纪）开始西方就逐渐地走向现代国家（当然，西方各个国家的进程也不一致）。本书从财政视角考察西方“何以现代”，就是要阐明西方世界在从中世纪走向现代的过程中所凝聚的财政智慧。

上述这样的阶段划分，依据的是国家组成的必备要素以及支撑点的不同。国家组成的必备要素有人口、土地、公共权力三个，在不同的发展阶段，这三个要素的重要性不同，其中发挥最重要支撑作用的要素可以称为支撑点。

先来看城邦。这是国家发展的早期阶段，此时的国家基本上都是一个个散落的人口聚居点，土地有的是，相比之下人口就显得特别稀缺。所以，城邦国家的支撑点就是人口。谁能笼络住更多的人口，谁就掌握了最宝贵的资源，谁就能发展得更好。而所谓发展得更好，标志就是人口能够不断地生存和繁衍。城邦的领袖都是什么人呢？是宗教领袖、家族长辈、军事首领、特殊贡献者或者具有特别管理才能的人，总之是一个人群中具有人格魅力的人在行使公共权力。这样的公共权力结合了统治权和个人魅力，我们一般称它为权威。那自然而然地，城邦时代的公共权力就具有高度的私人性。

到了城邦后期，随着人口繁衍，土地相对于人口来说开始变得稀缺，于是对外夺取更多的土地，对内更有效率地使用土地就成了国家发展的内在逻辑。这样，就出现了以土地为支撑点的新国家阶段，这就是帝国。这个时候，君主的统治权实际上就来自对土地的所有权，统治权开始表现出一定的公共性，但还是和统治者的家族私人结合在一起。在帝国时期的公共权力，结合了（土地）财产所有权与统治权，我把它称为君权。君权具有公共性，但仍保留很强的私人性。

到了帝国晚期，事情又开始起变化了。经过长年累月争夺土地的战争，国家和国家之间的领土边界逐渐确立，人口也相对固定了下来。此时帝国很难再依靠向外扩张获取土地了，于是用制度来更有效地配置人口与资源，从内部寻求国家的发展就成了应有之义。在部分国家率先开始的工商业经济就是这么发展起来的，它让整个共同体慢慢超越了农耕经济的层次。工商业经济活动高度依赖于个人的努力，这就需要国家用公共权力来确立并保护私人产权关系和自愿交易行为，而由君主来行使公共权力的帝国制度显然无法承担这样的使命。于是生活在这片土地上的人口就要求，得有一个经过公众同意后形成的组织（代议制机构）来行使公共权力。这样，公共权力就逐渐脱离了统治者个人，而由一个经民众选举确认的组织来承载，现代国家就出现了。这种结合了代议制组织的公共权力，我把它叫做主权。显然，相比之下，这样的主权最具有公共性。

以上就是我对国家发展三个阶段的划分，从这三个阶段可以看出统治权是怎么一步一步走向公共化的，从结合个人魅力、家族财产权最终发展到结合代议制组织，从权威、君权发展到主权。统治权的公共化，体现在财政中，就是我前面说的财政权强制性背后的公共性不断地成长。财政公共性的充分实现，标志着现代国家成长的完成。

此时，在现代国家中的财政（即现代财政），在公共性方面表现为如下以下三个方面的特征： 

（1） 收入来源具有公共性，即收入主要来自大众税收，而大众税收是基于民意而形成的立法权征收的。

（2） 支出方向具有公共性，即财政资源主要用于公共利益或公共目的，用来提高大众的安全和福利，保障社会的安全和正常运转。

（3） 管理过程具有公共性，即财政收支过程透明公开，事先由预算控制，而预算又控制在代议制机构手中，并最终由社会公众控制。

由于现代财政具备上述“公共性”特征，因此常被人称为“公共财政”。相对于城邦时代的财政主要依赖人口、帝国时代的财政主要依赖土地来说，现代国家的财政主要依赖的是主权，似乎没有人口、土地那么实在，但事实上基础却最为坚实。只要有民众透过代议制表达的同意，现代财政就有可靠的基础，可以征税，也可以借债。事实上，只有在现代国家才有真正意义的公债，传统国家的债务往往只是君主的私债。只要民众同意缴纳税收，举借公债就有真正可信赖的基础，通过债务资金度过短期危机或者为长期发展筹集资本就完全可能。

现代国家的财政面相

在表面上，财政只是简单的资金（或实物）的收付行为；但就其实质来说，财政行为围绕着履行国家治理、实现国家职能而发生，也因此形成约束相关行为主体的稳定制度。就现代国家而言，在财政中有三大类制度比较重要。

第一类是围绕税收的筹集与使用而产生的有关收入程序、支出规则与预算管理的制度。它们主要为维持国家正常运转、维护对外安全与内部秩序而设计产生，所履行的财政职能可称为“保护”职能。对于此类与税收相关并履行保护职能的制度，学术界有一个相对简单的名称叫“税收国家”。前面提到的思想家熊彼特比较早地使用“税收国家”这一名称并特别强调了它的历史意义，认为税收国家主要是为了履行保护职能而构建制度，实现的是国家最低程度的职能。为此职能而征收与使用的税收收入数量，也因此被认为虽属必要但应尽可能地少。

第二类是围绕国家用财政工具接管生产活动或干预经济运行而产生的制度。它们突破了税收国家一度设定的国家最低程度职能，为稳定宏观经济运行、促进经济有效增长或达到其他治理目的而运行。这样的财政职能可简单地称为“发展”，而要履行发展的职能，自然离不开税收的筹集与使用，但更为重要的是要找到国家发挥此职能的领域、手段与理由。我将与此生产活动相关且以实现发展为目的的国家制度，简单地称为“生产国家”。

第三类是国家围绕着保障每一个个体的安全而建构的制度。它们既突破了税收国家对保护这一国家职能的设定，也突破了生产国家对发展这一国家职能的设定，而关注每一个个体（尤其是暴露于风险之中的个体），为其提供相应的福利，履行的是“保障”职能。此类用来实现国家保障个体这一职能的制度，可用一个现成的名词“福利国家”来称呼。

从财政视角观察到的现代国家，在国家制度发展上呈现出一种不断演进的状态，从面相上看就是不断地从侧重于收入的税收国家转向变为侧重于支出的生产国家、福利国家。在此不同的阶段中，为了解决层出不穷的由政治、经济、社会问题转化而来的财政问题，当时的思想家与国务活动者提出了众多相应的解决方案，建构出不同的财政制度，进而构成整体国家制度的演进。

在西方走向现代国家的过程中，至少有三大财政问题始终贯穿其中： 怎样用必要的财政工具来应对现实世界对国家职能的要求？构建什么样的财政制度才能让国家稳固有效地承担起日益扩大的职能？怎么为安排财政收支以履行应有的国家职能提供正当性辩护？这三个问题我把它们分别称为工具问题、建制问题、正当性问题。如果说前两个问题即工具问题与建制问题尚属于技术问题的话，那么正当性问题是关乎价值规范，在财政领域中显然属于更为根本的问题。现代国家之所以不断呈现出不同的财政面相，就是为了解决现实中不断涌现的上述问题。在我看来，这些问题中最为重要的是正当性问题，即怎么为即将或者已经实施的财政收支行为在价值上加以辩护。

西方走向现代国家的财政过程

西方在走向现代国家的过程中，因思想与实践的不断互动，陆续显现为不同的财政面相，即税收国家、生产国家和福利国家。国家不同的财政面相，代表的是不同的财政制度建设，应对的是不同历史时期由时代问题转化而来的财政问题，也代表着西方国家走向现代过程中所曾经历的财政阶段。

西方现代国家呈现出来的第一个财政面相就是税收国家，它萌芽于中世纪的封建社会中，大致成形于现代国家发展的初期（约17、18世纪）。在此阶段，国家内外安全是突出的时代问题，在财政上为解决这一问题而展开收支活动成为紧迫的行为与制度建设的关键。于是，在现实中国务活动者不断地以税收的筹集与使用来解决工具问题，以税收、支出、预算等制度建设来解决建制问题。这一阶段在政治上是从绝对君主制初步走向代议民主制，在财政上正从以君主自家财产收益为主要收入转向征税于大众的财产与收入。财政制度的变革推进了政治制度的转型，以大众的财产与收入所供养的税收国家慢慢成为制度的现实。可是，如何解释国家与民众之间的税收关系，或者说，国家为什么有权向大众征税？基于封建社会中的征税理由（必要与同意），以及近代初期以社会契约论为代表的思想，为征税的正当性提供了理论辩护。与此同时，财政思想家还不断地尝试着解决征税公平等问题。

西方现代国家呈现出来的第二个财政面相是生产国家，在现实中大致产生于19世纪中期，并繁荣于20世纪70年代之前。在这一阶段，西方出现了如何实现经济发展与宏观稳定等时代问题，需要财政积极地加以面对。比如说，西方世界中的落后国家如何实现赶超？如何纠正市场在资源配置方面的缺陷？如何熨平宏观经济运行的周期？这些问题转化到财政上，就集中体现为财政是否应该具有生产性这一主题。对此，财政思想的回答主要有： （1）国家不仅是消费主体，而且具有或应该具有积极的生产性；（2）财政应以税收创造的效用与征税带来的牺牲来衡量税负公平与否，而不应该单纯按纳税能力分配税负；（3）国家必须超越现有的税收国家阶段，向更高级阶段发展。以此为起点，“生产国家”在思想与现实中得以积极地建构；而这其中，又有弱生产国家（保留私有财产制度但大大增加税收数量以便由国家提供公共产品、积极地干预经济活动）与强生产国家（没收所有的私人财产，在全面公共生产状态下彻底改造社会）两种竞争性的制度构建活动，制度的实践又跟财产正义思想的争辩交织在一起。

西方现代国家呈现出来的第三个财政面相是福利国家，大致萌芽于19世纪末，真正兴起于1945年以后直至今日。在一定程度上，福利国家是现代国家的宿命，是为了应对现代化过程中出现的个体风险与社会问题（累积性贫困、民众健康恶化、工业风险大增、垄断资本控制、阶级冲突等）而建构起来的。不同的国家经由不同的道路，最终都走向了福利国家。贯穿这一福利国家发展历程的争议是，财政是否应该具有保障性？为实现这一保障性需要建构何种制度？如何证明这种制度的正当性？在西方世界，有三条道路比较典型并进而构成三种类型的福利国家。第一种是英国式福利国家，它以拯救穷人为出发点；第二种是美国式福利国家，它以服务资本为出发点；第三种是瑞典式福利国家，它以劳动解放为出发点。从这三种不同的出发点，西方国家发展出不同的思想路径并建构出不同的社会保障制度，进而形成社会救济、社会保险与社会投资三类制度体系。对于福利国家制度的正当性，不同的思想流派基于各自的思想资源与论证逻辑，进行了激烈的争议，其焦点在于如何实现社会正义。

小结

本篇是全书的导论，主要目的在于交代一些重要的概念术语。总的来说，财政兼具公共性与强制性，其中存在的公共性伴随国家从城邦、帝国向现代国家发展而不断地成长。从财政国家的发展进程看，西方走向现代国家大致可以说有税收国家、生产国家、福利国家三个步骤，不同的国家发展进程与制度表现各不相同。

本书接下来的主体内容有15篇，其中从“财政转型”到“财政社会契约”共7篇讲税收国家，“国家生产性”“财产正义”共2篇讲生产国家，从“济贫支出”到“全民福利”共3篇讲福利国家，从“政党财政”到“财政危机”共3篇讲财政与现代国家的其他内容。每一篇的正标题是西方财政史上的一个财政事件或财政现象，副标题是一个有关现代国家成长的财政政治问题。

通过对财政事件或财政现象的解读，我将为你揭示写在西方财政史中的国家成长秘密以及凝聚在历史进程中的财政智慧。“他山之石，可以攻玉”，通过考察西方的财政智慧，你可以进一步思考中国走向现代国家的方向、路径与动力。

导论

财政国家： 走向现代国家在财政上有几步？003

税收国家

财政转型： 为什么现代国家不是财产国家？019

税收谈判： 现代代议制机构是怎么形成的？031

财政革命： 英国人向荷兰学了什么？044

征税理由：如何才能证明税收的正当性？056

博丹悖论：为什么对自己征税那么重要？068

公平征税： 为什么最终是民主问题而不是技术问题？080

财政社会契约： 财政收入形式与现代国家形成有何关系？095生产国家

国家生产性： 萨伊的“财政黄金法则”成立吗？109

财产正义： 密尔感到的两难是否成立？124

福利国家

济贫支出：为什么说拯救穷人是政府的责任而非恩惠？139

工薪税： 为什么自由主义的美国也要搞福利保障？151

全民福利： 为什么说具有劳动解放的效果？165

余论

政党财政：如何为现代政治运行奠定基础？179

财政立宪： 如何用钱包的力量约束利维坦？191

财政危机： 何以推动现代国家的进一步发展？204

结束语

财政智慧：他山之石，可以攻玉217

进一步阅读文献222

附录: 疫情防控与国家财政225

后记239