基建投资与资本领域的法律专家，上海君伦律师事务所合伙人。

1. 基建投资领域：财政部、发改委首批定向邀请PPP专家库专家、中国政法大学PPP中心法务委员会专家、四川省PPP中心常设专家、多省市PPP专家库专家、世界旅游轨道大会专家委员会成员，著有：《PPP模式与结构化融资》《政府与社会资本合作项目政策与法律文件汇编》。

2. 资本市场与财务分析领域：上海律协证券业务研究委员会委员，著有：《基建投资、城市更新、REITs与财务分析决策》《图解资产证券化——政策法规指引与重点提示》，曾获深圳保理协会针对商业保理与供应链金融领域颁发的“突出贡献个人”荣誉证书。

3. 建设工程领域：“一带一路”中国仲裁院仲裁员、中国国际工程咨询协会培训中心专家库专家，曾任江苏省法院建设工程审判研究班讲师。

第一篇基建投资模式的探索与对外扩张型片区开发

第一章基建投资罗盘（一）——如何系统搭建及分析基建项目投融资模式的方法论/

定主体、分类型、筹资金、管预算一、概述

基建投融资模式在近年，产生了很大的转变，很多地方政府既要持续地推动“两新一重”建设，又要小心防范政府隐性债务可能导致的系统性风险，也就是说既要持续地投资，但是对于举债投资的路径又给予很多的限制。目前实践中出现了很多所谓的“创新模式”，例如：ABO（授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate））、EPC+（设计（Engineering）-采购（ Procurement）-施工（ Construction））等模式，这些模式的合规性如何，是否会增加政府隐性债务，针对这些问题笔者认为都必须一事一议，很难一概而论。为了能更有系统地搭建或是分析基建项目的投融资模式，笔者将过去多年累积的相关经验，整理成一套系统的分析方法称为“基建投资罗盘”，其中包括：定主体、分类型、筹资金、管预算、避债务与招投标等六个部分，希望通过这一套系统的分析方法，帮助大家合规地搭建基建项目的投融资模式，避开投资风险，避免掉进人云亦云的坑。

☆有关基建投融资模式分析的问题，请见视频微观点11【基建投资罗盘的六个面向】

二、投资主体(定主体)

基建项目的投资主体可以区分为政府投资与企业投资，其中所涉及的相关问题分别说明如下：

☆有关政府投资或是企业投资项目相关问题的讨论，请见视频微观点12【政府投还是企业投？】

(一)基建投资主体的类型

根据《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)（以下简称《投资体制改革的决定》），将基建投资主体区分为政府投资与企业投资，该文件的区分标准是以“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”作为基本原则，其中需要说明的是“谁收益、谁承担风险”的问题。所谓“谁收益”是指项目投资回报的归属，以及项目资产产权归属的问题，而谁承担风险具体是指由谁筹集资金、债务归属、债务偿还的责任主体以及投资的成功或是失败的后果由谁承担的问题。有的时候我们要判断项目是谁投资的，可以从“谁收益、谁承担风险”的角度来判断。

因此，如果是政府投资项目，钱由政府投资，投资决策由政府决定，未来项目的投资回报归属于政府，项目资产的产权归属于政府，由政府负责股权与债权融资，债务归属于政府应由政府偿还，投资成功或是失败的后果由政府承担。而如果是企业投资的项目，钱由企业投资，投资决策由企业决定但必须由政府核准或是备案，未来项目的投资回报归属于企业，项目资产的产权归属于企业，由企业负责股权与债权融资，债务归属于企业、由企业还款，投资成功或失败的后果由企业承担。

其实将投资主体二分为政府投资与企业投资，并非很精确的分法，因为有很多项目都是政府与企业合作的，这些合作项目到底是由谁投资的，是不太容易判断的，例如：PPP项目如果是政府付费项目或是可行性缺口补助的项目，既有政府的资金，也有企业的资金，应如何认定投资主体，需要进一步分析讨论。

(二)什么项目应由政府投资？什么项目应由企业投资？

在讨论什么样的项目该由何种投资主体投资时，应先讨论政府与市场的界限，也就是通过市场机制可以完成的交易，政府应尽量不要介入或少介入具体的市场运作，只有在市场运作失灵的状态下，政府才需要介入处理。而在基础设施投资的领域中，可以获得合理回报的项目(或者是可以赚钱的项目)，也就是市场机制可以完成运作的项目，应该由市场主体也就是由企业来进行投资。

而无法获得合理回报的项目(或者是亏钱的项目)，也就是市场主体不愿意投资的项目，如果该项目是公益性项目，则应由政府投资。还有一种情况是该项目虽然可以获利，但是属于涉及国家安全、国民经济或是重大民生的项目范畴，此时为确保可以控制项目资源的安全，一般也会由政府进行投资。此外，根据《投资体制改革的决定》规定：“……政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域……”以及《政府投资条例》第三条第一款的规定：“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。”由此可知，政府主要投资具有公益性质的非经营性项目。

(三)政府自己投资、政府委托企业代为投资或是政府邀请企业自己投资？

政府投资项目从某种意义上看，就是政府将自己的财政资金，支付给承包商并取得项目资产产权的一种交易行为。有的时候由政府自己将钱支付给承包商，可以称为政府自己投资；有的时候政府会委托或是指定企业或是第三方，代政府支付工程款，可以称为政府委托企业代为投资，例如：政府指定或是委托项目法人，或是政府指定出资方代表国家发展改革委《关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》(发改投资规〔2020〕518号)规定：“……（一）直接投资，是指政府安排政府投资资金投入非经营性项目，并由政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织建设实施的方式。（二）资本金注入，是指政府安排政府投资资金作为经营性项目的资本金，指定政府出资人代表行使所有者权益，项目建成后政府投资形成相应国有产权的方式……”，或是政府授权集中组织建设实施单位进行集中建设江苏省住房城乡建设厅、省发展改革委、省财政厅《关于印发推进政府投资工程集中组织建设的指导意见的通知》(苏建建管〔2018〕23号)中规定：“各级政府要明确或组建负责本地区政府投资工程集中组织建设的实施单位，明确实施单位在政府投资工程集中组织建设方面的职能。集中组织建设实施单位由政府授权，在工程建设全过程行使政府投资工程建设单位的权利和义务，承担工程组织建设职能，执行批准的工程建设规模、建设内容、建设标准、投资概算，控制工程工期、投资，保证工程质量。”，这类的投资项目一般不需要通过招投标的程序，只需要政府的委托或授权，企业即可代为投资，投资收益归政府所有而不归企业所有。

至于实践中，政府邀请企业以市场主体的身份来投资的项目，通常为公益的经营性项目，企业投资此类项目需要参加竞争性的选拔程序，并于中标之后才能进行投资，这类项目在性质上属于企业投资项目。在实践中经常出现“政府委托企业代为投资项目”以及“政府邀请企业自己投资项目”，在认定上发生混淆的情形，甚至有些人认为政府委托企业代为投资，是实践政企分离，属于企业投资项目，笔者认为这样的看法有待商榷。政府委托企业代为投资项目以及邀请企业自己投资项目性质上是不同的，前者是企业帮政府投资，后者是企业自己投资，前者不需要招投标，后者需要经过招投标，前者用的是政府的钱，后者用的是企业自己的钱。

……

第一部分：基建项目投资分析、专项债与平台转型——兼论对外扩张型片区开发第一篇基建投资模式的探索与对外扩张型片区开发

第一章基建投资罗盘（一）

第二章基建投资罗盘（二）

第三章关于EPC+与ABO模式合规性讨论

第四章片区开发概述

第五章对外扩张型片区开发

第六章XOD、EOD与TOD模式的探讨

第二篇地方政府专项债券

第七章专项债券概述

第八章专项债券的类型

第九章专项债券的交易结构

第十章专项债券资金用途调整与绩效管理

第十一章专项债券的财务分析与合规性审查

第三篇地方政府融资平台转型——兼论供应链金融与

保理、债转股第十二章平台转型的基本问题

第十三章资产调整、企业重组与双向混改

第十四章两类公司的管理体系

第十五章平台转型与基建供应链金融保理

第十六章平台转型与债转股

第二部分：广义与狭义的城市更新——对内更新型片区开发、破小区与旧小区的更新改造

第四篇对内更新型片区开发与破小区更新改造

第十七章广义城市更新基本问题的讨论

第十八章破小区更新改造的探索

第五篇旧小区更新改造与狭义的城市更新

第十九章旧小区更新改造的探索

第二十章城市更新的主体

第二十一章城市更新的客体

第二十二章城市更新的程序

第二十三章城市更新的保障措施与其他问题

第三部分：基础设施与房地产投资信托基金(REITs)——投资退出与提升再投能力的最佳途径

第六篇REITs与类REITs模式实操分析

第二十四章REITs与类REITs模式概述

第二十五章类REITs证券端的设计

第二十六章类REITs底层资产的重组

第二十七章类REITs标的资产收购与股债结构搭建（一）

第二十八章类REITs标的资产收购与股债结构搭建(二)

第二十九章类REITs现金流重组

第七篇基础设施公募REITs模式实操分析

第三十章基础设施公募REITs概述

第三十一章基础设施公募REITs交易结构

第三十二章基础设施公募REITs证券端

第三十三章基础设施公募REITs资产端

第三十四章基础设施公募REITs园区类案例讨论

第三十五章基础设施公募REITs仓储类案例讨论

第三十六章基础设施公募REITs高速公路类案例讨论

第三十七章基础设施公募REITs环保类案例讨论

第四部分：基建财务分析决策与建模——以PPP项目为例

第八篇财务分析基本问题讨论

第三十八章PPP模式项目评估与评价

第三十九章基础数据与财务模型

第四十章PPP项目现金流分析

第九篇PPP模式边界条件的设定

第四十一章PPP模式资产边界条件的设定

第四十二章PPP模式期日与期间边界条件的设定

第四十三章PPP模式的付费类型

第四十四章项目付费数额公式与付费控制

第四十五章贷款市场报价利率(LPR)对于项目付费数额的影响

第四十六章成本回报控制与纵向付费控制(一)

第四十七章成本回报控制与纵向付费控制(二)

第四十八章计价控制与纵向付费控制

第四十九章总价付费系列付费控制案例讨论

第五十章单价+总价付费、单价付费类型付费控制案例讨论

第五十一章如何设定PPP项目财务边界

第十篇PPP模式财务分析总表篇

第五十二章竞价参数的选定与财务分析的任务

第五十三章从各方立场判读财务获利能力

第五十四章F市某PPP项目总表1、总表2的编制

第十一篇PPP模式财务分析辅助报表

第五十五章建设基础数据表

第五十六章运营基础数据表

第五十七章融资基础数据表

第五十八章付费基础数据表

第五十九章增值税、税金及附加表

第十二篇PPP模式财务分析主要报表

第六十章利润表

第六十一章财务现金流量表

第六十二章资产负债表

第六十三章投资现金流量表

第六十四章成本分析表

第六十五章物有所值评价表

第六十六章财政承受能力论证表

第十三篇PPP模式财务分析其他问题

第六十七章项目公司投资所形成资产的性质

第六十八章敏感性分析与PPP合同终止索赔计算

第六十九章公益版F市PPP合同参考文本使用说明

附录附录一：F市《合作协议》

附录二：F市《PPP项目合同》

附录三：财务报表与报表项目关系表

附录四：“2+6+6”财务模型各类财务报表汇整