新制度主义经济学并没有形成统一的理论体系，主要学者都自成一派，国家职能理论主要以道格拉斯·C.诺思为代表，其理论著作是《经济史中的结构与变迁》。诺思认为，国家是制度的最大供给者，国家规定了社会经济活动最基础的产权结构，国家在制度创新和经济发展中发挥着关键作用。他从国家的起源出发，探讨了国家与产权制度的形成、国家在制度变迁中的作用，以及意识形态与国家的相对稳定性等问题。
关于国家的起源，西方学界主要有两种解释：契约论和掠夺论。前者认为国家是公民自愿达成契约的结果，人们自愿让渡部分权利而形成公共权力组织即国家，通过国家来保护个人的安全和利益，并获得公共服务；后者认为国家是掠夺或剥削的产物，是统治者阶级对被统治者阶级进行掠夺或剥削的工具。但诺思认为这两种认识“都是不全面的”①，它们没有涵盖历史和现实中的所有国家形式，因而不具有一般性和普遍性。他将两者相统一，提出了“暴力潜能”分配论，认为国家具有契约和掠夺双重属性，若“暴力潜能”在公民之间平等分配，就会产生契约性国家；若分配不平等，就会形成掠夺性或剥削性国家。“暴力潜能”的分配决定了国家的性质，因此，国家是“在暴力方面具有比较优势的组织，在扩大地理范围时，国家的界限要受其对选民征税权力的限制”②。
诺思在借鉴经济人假设的基础上构建了国家模型。他认为，可以将国家作为一个具有福利或效用最大化行为的经济人，在竞争与交易费用双重约束条件下，它追求的是统治者租金和全社会总产出的最大化。国家模型所包含的基本观点有以下三点：一是国家与选民之间是一种交换关系，国家为选民提供“保护”和“公正”，选民需要缴纳税款以维持国家的正常运转；二是国家是一个带有歧视性的垄断者，它将选民分为各个集团，并为各集团设计产权制度；三是对国家而言，总是存在提供同样服务的潜在竞争对手，国家受制于选民的机会成本。以上内容反映了国家与选民、与各社会集团、与其他国家、与国内潜在统治者的多重关系，这些关系的变动决定了历史上国家的稳定与变革。因此，国家的重要作用是促进社会制度的变迁。
具体到国家职能的认识，诺思提出了不同于正统经济学的观点。如前节所述，自由主义和国家干预主义对国家职能的认识存在严重分歧：前者主张国家只发挥“守夜人”的作用，仅维持秩序和提供必要的公共服务，经济活动主要以市场机制这只“看不见的手”来发挥基础性调节作用；后者认为市场是有缺陷的，国家应更多地介入经济过程和社会事务，以弥补市场的不足，克服经济的外部性，实现社会的公正。而诺思认为，国家的首要职能是界定和行使产权，认为产权的出现“是国家统治者的欲望与交换当事人努力降低交易费用的企图彼此合作的结果”①。由于国家在暴力方面具有比较优势，因此，国家只有通过制定规定，才能使产权得到有效的界定、保护和实施。但产权制度是否合理，决定了它对经济过程的作用效果，合理的产权制度促进经济增长，不合理的产权制度则会导致经济衰退。此外，国家还具有保护性职能、生产性职能、再分配职能。保护性职能是指国家通过保护和维持社会制度，防止外部威胁，保护公民自由和财产安全，起到稳定社会秩序的作用。生产性职能是指国家为社会公民提供某些公共产品，弥补私人投资的局限，发挥正外部性效应。再分配职能是指国家为追求公平公正的目标，通过制度设计，利用征税、转移支付等方式，重新分配社会财富。
展开
