自进入21世纪以来，随着立法的持续推动和学人的不懈努力，中国行政法学获得了长足的发展，在学科的体系化和专门化、理论的技术性、解释力和回应社会能力等方面不断提升。但面对日益复杂的社会现象和行政任务，行政法的学理也面临着种种挑战。为此，中国行政法学人更有责任认识中国行政法学的过去，在历史脉络中寻找其合理定位，汲取历史智慧，勾画行政法学的流变过程，同时，吸纳外国行政法学的有益经验，在学科的独立性与知识的开放性之间保持适度平衡，以形成“中国特色、中国风格、中国气派”的行政法学。
一、何谓中国行政法学说史
要探究中国行政法学的起源、发展和学说脉络，必须对行政法、行政法学与中国行政法学以及中国行政法学说史有一个界定。
首先是对行政法的认识。对于何谓行政法的认识，决定了行政法学说史的研究范围。本书的研究限于从清末开始的行政法学。这是否意味着否定中国古代存在行政法和行政法学呢？
从行政法的基本原理来看，“依法律行政”原理包含着法律与行政的分离、法律对行政的拘束，包含着民主和自由的理念。行政法的产生，一般以旨在保障人权、确立权力分工的宪法为前提，大陆法系更是以行政诉讼制度的建立为标志。舍此便无行政法。中国古代自然不存在这些前提和标志，这些问题直到清末才被提上了议事日程。故而，要谈论这样的行政法，只能从清末开始。忽视行政法存在的前提，而将古代的官僚制度冠以行政法之名加以分析，若纯粹为称呼上的便宜并无不可，只是这种做法易忽视行政法的法治国家背景和近代法属性。
清末自戊戌变法开始的最后14年可谓政治变革的14年，亦可称宪法诉求的14年。1898年的戊戌变法虽然提出了“立宪法”的口号，但根本未能付诸行动，也未有立宪主义的观念，对行政法的认识更是懵懵懂懂。1906年9月1日，慈禧太后下诏“仿行宪政”，实行官制改革，宣示预备立宪。由此，中国的法制才真正步入近代化的轨道。迫于内外压力，清廷于1908年颁布《宪法大纲》，1910年起草宪法（“大清天坛宪法草案”），1911年颁布《宪法重大信条十九条》，开始对皇权施以一定的限制。1912年进入共和时代，《中华民国临时约法》正式颁布，确认了近代立宪主义的诸多基本理念。宪法一步步走来，国家的分权体制、个人的独立自由逐步成为现实。由此，行政法才有了生成的契机，行政执行、行政诉讼、诉愿等行政法的基本制度才逐步建立起来。
其次是对行政法学与中国行政法学的理解。行政法学作为一门研究行政法现象的学科，具有一定的独立性，它可以在行政法之前产生。在中国恰恰就是如此。行政法学的译介引导着行政法的建设。但说行政法学可以先于行政法而产生，并不是说学术的发展可以无限地超前，完全凭空想象的行政法学是不可能产生的，遑论“中国行政法学”。正是在清末民初着手建立“行政审判院”“平政院”之际，学者们提出了对中国自身行政法问题的探讨，出现了两大法系关于行政诉讼体制的激烈碰撞，由此才逐渐催生了中国的行政法学。
正如有学者指出的那样，“行政法学的产生并不是以第一篇行政法论文或第一部行政法著作的出版为标志的，而是以理论范畴的基本定型、学科体系的基本建立、相应研究和传播方法的运用、社会的基本公认为标志的”。而要谈“中国行政法学”，则应该以中国行政法为研究对象，以解决中国自身的行政法问题为研究使命。中国行政法学不能是外国行政法学的照抄照搬，更不是说翻译了几本外国的著作便可以堂而皇之地宣称“中国行政法学”诞生了。何海波从译著的规模即断言中国行政法学已经在清末诞生，这是欠妥的。要称得起“中国行政法学”，不能仅仅有思想的片段或火花，而应当有对中国行政法问题的系统的研究，应当形成一定的学术体系。
最后是对中国行政法学说史的把握。行政法学说史是要对行政法学者的作品、观点、理论体系等进行梳理，评述其历史影响。从内涵上看，中国行政法学说史与中国行政法学史是有差异的，后者范围更广，不仅包括行政法学说史，还包括行政法思想史、行政法学发展史、行政法教育史、行政法学中外交流史等等。学说史更多关注的是某种观点、学说、理论的提出、发展和演变的历史脉络。本书旨在梳理中国行政法学说史，从一个个专题入手，对行政法学人的相关作品、观点、学说进行归纳整理，观察其历史定位。但是，这一作业同样无法脱离整个行政法学发展史的脉络。客观而论，我国的行政法学发展并不顺利，也不算发达，相关学说、学术论争并不丰富，学说之间的相互影响也不甚明显。故而，要整理出一个像样的“学说史”实属不易，笔者仅可勉力而为。现有的中国行政法学说史研究成果主要表现为一些论文，而且，数量较为有限，从整体上看，学术积累尚显不足。因此，本书的撰写带有一定的试错性，更理想的研究还应寄希望于将来。
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