第一章绪论
建立国家公园体制，是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明建设的重要内容。习近平总书记指出，中国实行国家公园体制，目的是保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性，保护生态安全屏障，给子孙后代留下珍贵的自然资产。这是中国推进自然生态保护、建设美丽中国、促进人与自然和谐共生的一项重要举措。正确处理人与自然、保护与发展的关系，推动国家公园体制建设是共产党人需牢记的初心和使命。2015年1月，国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）等13部委下发了《关于印发建立国家公园体制试点方案的通知》（发改社会〔2015〕171号），正式将湖北省纳入我国建立国家公园体制试点的首批9个试点省（市）之一。由湖北省发展改革委牵头，省直12个部门梳理全省自然保护地和管理体制现状，选定神农架为湖北省建立国家公园体制试点区。2016年5月14日，国家发展改革委批复《神农架国家公园体制试点实施方案》，同年11月17日，神农架国家公园管理局挂牌成立，神农架进入国家公园体制试点实施阶段。神农架国家公园体制试点区作为中国首批10个国家公园体制试点区之一、中国生物多样性保护32个陆地优先区之一、全球25个生物多样性热点地区之一，因区域内自然资源十分丰富而受到广泛关注。
第一节建立以国家公园为主体的自然保护地体系
自1956年第一个自然保护区广东鼎湖山自然保护区建立以来，经过60多年的发展，中国已建有自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等各级各类自然保护地11800多个，占国土陆域面积的18%以上，占领海面积约4%，对保护生态系统与生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量发挥了重要作用。然而，自然保护地过去的发展缺乏系统规划，存在分类不科学、区域重叠、保护标准不清晰、公益属性不明确、多头管理、权责不清、保护与开发矛盾难以协调等问题，极大地影响了综合保护效果（赵金崎等，2020）。为了从根本上解决这些问题，确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护，提升优质生态产品的供给能力，维护国家生态安全，党的十八届三中全会上提出“建立国家公园体制”的重点改革任务，并开展国家公园体制试点。
构建以国家公园为主体的自然保护地体系，是我国生态文明建设的重要举措。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要“建立国家公园体制”；2015年4月，《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中明确了要建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性；2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》，指出要构建统一规范高效的中国特色国家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，标志着我国自然保护地进入全面深化改革的新阶段。迄今，我国已完成三江源国家公园、东北虎豹国家公园、大熊猫国家公园、神农架国家公园、武夷山国家公园、钱江源-百山祖国家公园、南山国家公园、普达措国家公园、祁连山国家公园、海南热带雨林国家公园等国家公园的体制试点，取得了积极进展和丰硕成果，对中国国家公园建设与发展起到促进作用、示范作用和引领作用。《建立国家公园体制总体方案》和《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的印发，标志着我国国家公园体制建设已经初步完成顶层设计，明确了国家公园在全国自然保护地体系中的主体地位。
2018年，国务院机构改革时组建国家林业与草原局（加挂国家公园管理局牌子），意在解决“九龙治水”问题，建立并统一管理以国家公园为主体的自然保护地体系。2019年8月19日，在青海省西宁召开的第一届国家公园论坛上，习近平总书记发贺信指出中国实行国家公园体制举措的重要性。2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确要求，“健全生态保护和修复制度。统筹山水林田湖草一体化保护和修复，加强森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态保护。加强对重要生态系统的保护和永续利用，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，健全国家公园保护制度”。国家公园是自然保护地中*重要的类型之一，国家公园体制是关于自然保护地的体制，即以国家公园为主体的自然保护地的管理体制。国家公园体制试点的目的在于创新体制和完善机制，从而推动自然保护地体系建设。自然保护地的优化整合工作和国家公园体制试点工作同时展开、相辅相成、同步推进，均是我国自然保护地体系改革与实践的重要内容。
一、我国自然保护地体系发展概况
中华人民共和国成立之初，我国就开启了自然保护地建设事业，经过60余年的创建、实践和发展，从无到有、从小到大、从单一类型到多类型并存、从局部保护到构建区域生态安全屏障，自然保护地建设事业得到了长足发展。截至2018年底，我国各类自然保护地的总数多达1.18万个，陆域自然保护地总面积约占我国国土陆域面积的18%。其中，自然保护区2859个，总面积为147.9429万km2，约占陆地国土面积的15.09%，占自然保护地总面积的80%以上（国家林业和草原局，2020）。
我国自然保护地大致经历了3个发展阶段。第一阶段：1956～1978年，创建起步阶段。1956年，我国建立了第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区。同年10月，《关于天然森林禁伐区（自然保护区）划定草案》出台，提出在内蒙古等15个省（区）划建40个自然保护区的方案，启动了中国自然保护区事业。这一阶段发展的特点是从无到有，先小后大，属于开创性工作。第二阶段：1979～2011年，快速发展阶段。1985年，为指导自然保护区工作，林业部（1998年改为国家林业局，2018年整合为国家林业和草原局）出台了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》。1994年，国务院发布《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《自然保护区条例》）。这一发展阶段的特点是保护地类型增加、面积扩大、数量增长、保护队伍壮大。风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、海洋特别保护区等保护地相继建立，并不断壮大和完善。第三阶段：2012年至今，规范提高阶段。党的十八大以来，党中央高度重视生态文明建设，党的十八届三中全会提出建立国家公园体制，中国特色国家公园体制建设正式起步。特别是组建国家林业和草原局（国家公园管理局）后，我国开始统一监督管理自然保护地。我国自然保护地体系发展阶段及目标如表1-1所示。
二、我国自然保护地体系存在的问题
我国现行自然保护地体系主要按照资源要素设立，并依据不同的法规、标准建立和运行。由于缺乏统一的设立方式，不可避免地存在诸多问题，如分类不科学、区域重叠、保护标准不清晰、公益属性不明确、多头管理、权责不清、保护与开发矛盾难以协调等（唐芳林等，2021）。
1.保护分类不科学
根据相关法律法规赋予的行政管理职能，我国林业、环境保护、农业、国土、海洋、水利等行政主管部门在各自职权范围内分别设立了自然保护地。由于缺乏统一标准和规划，我国自然保护地种类繁多，未形成科学完整的分类体系，且各类自然保护地名称、布局、保护力度、资金和人员投入、专业程度等差异明显，自然保护地体系整体结构不均衡。按照资源要素和部门职能划分的自然保护地分类体系，自然生态系统也被管理部门和行政界线人为分割，影响了我国自然保护地综合保护管理效能的发挥。
2.管理机制不健全
我国的自然保护地基本都采用国家、省、市（县）三级管理体制，国家层面负责全国自然保护地的监督管理工作，省级和地市级有关行政主管部门则重点负责本辖区内自然保护地的具体保护与管理。各行业主管部门重点负责本部门设立的自然保护地，其中自然保护区较为特殊，实行综合管理和分部门管理相结合的管理体制，由国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理，而林业、农业、国土、水利、海洋等有关行政主管部门在各自职责范围内主管各自的自然保护区。尽管环境保护部门实行“综合管理”，但实际的统一管理仍然局限在各部门所属的自然保护区范围内，环境保护部门事实上并不是真正的统一管理机构，依然无法对自然保护区实行统一管理。国家层面缺乏统一管理，加上自然保护地实行地方申报制，造成我国自然保护地的交叉重叠、多头管理问题。
3.区域重叠，布局不合理
总体来看，我国现有自然保护地分布不均衡，总体上呈现“东部数量多、西部面积大”的特点。从地区分布情况来看，我国西北部新疆、西藏、青海、内蒙古等地存在大面积的保护地，且这些保护地呈分散状分布；而广东、浙江、福建等东部沿海地区保护地数量众多，但在全国保护地面积中所占比例较少，且多集中分布，交叉重叠情况普遍。与一个区域建有多个保护地的情况不同，许多区域仍然存在保护空缺，一些保存完好的自然生态系统、个别珍稀濒危物种的栖息地未得到完整保护。
4.法律法规体系不健全
我国自然保护地类型多，涉及面广，但在国家层面仅出台了《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《国家湿地公园管理办法》《国家*森林公园管理办法》等，这些法律法规等位阶低，体现出在自然保护地方面的法律法规体系不完善、亟待出台自然保护地法等更高层级的法律法规。
5.管理水平有待进一步提高
相较其他国家，我国在各类自然保护地上的投入严重不足，加上管理体制机制不顺，造成我国自然保护地整体上管理粗放。近年来中央环保督察巡视暴露出诸多问题，如自然保护区面积缩水、地方行政法规打折、违法违规开发利用、“以调代改”等，都从侧面反映出管理上面临的问题和困难。
第二节国家公园
国家公园是一个兼具“自然保护”和“公民游憩”的物质载体，它是由保护原生态的朴素理想发展形成的一套保护理念，再由单一的国家公园概念发展成为国家公园和保护区体系，继而衍生出“世界遗产”“生物圈保护区”等概念，已经成为全人类的自然文化保护思想和保护模式的具体体现。国家公园作为全球自然保护地的一种类型，其“公益性”本质决定了其应属国家所有，受法律保护，不准随意开垦、占据和买卖，以保持其资源的原真性和完整性，从而实现可持续利用。与其他自然保护地类型相比，国家公园的优越性在于它能兼顾生态资源保护和适度利用，从而有效协调保护与发展的矛盾。随着全世界国家公园运动的发展，国家公园已经不仅仅是一个自然区域，许多国家将建设国家公园体制提升到保护典型生态系统完整性的国家战略高度。
国家公园承担着生态资源保护和利用的双重任务，是能够有效协调保护与利用矛盾的自然保护地类型。作为公共资源，国家公园有效发挥着生态系统及生物多样性保护、旅游休闲、自然资源供给的生态服务功能，较好地处理了自然生态环境保护与资源开发利用的关系。与此同时，根据国家公园的“公益性理念”，国家公园现已在全球广泛推广，成为各国生态资源保护和可持续利用的有效途径，许多国家建立了与之相符的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等，通过完善的管理体制保障其管理目标的实现。
一、国家公园的基本概念
国家公园*早是世界各国为保护国家典型自然生态系统完整性而划定的、需要特殊保护和管理的面积较大的自然区域，是设立的名称为“National Park”的保护地。世界自然保护联盟（IUCN）对国家公园的定义是：为了能够将自然区域景观长期保存下来，保护野生动植物生存区域的原始状态及维护生物多样性，由国家授权政府机构对其进行保护，禁止开发利用，仅限于公众在特许情况下进入观景区内，以实现游憩、教育、科研为目的的地区。美国《国家公园管理局组织法》规定建立国家公园的目的是：保护景观、自然和历史遗产及其野生动植物，并以这种方式为人们提供愉悦体验，保证它们不受损害以确保子孙后代的福祉。中共
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