第1篇 绪论
建设中国特色新型智库是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。随着国家高端智库建设试点工作的全面推进，我们共同见证了中国特色新型智库从无到有，从专业化起步，到形成专业化智库、研究力量、对接渠道的历程。通过智库理论方法的创新工作及其应用，智库建设从专业化走向科学化。在此基础上，中国特色新型智库研究开始形成一定的理论范式和学科方向，成为智库人才培养的阵地和摇篮，逐渐由科学化向学科化迈进，正在走出一条从专业化到科学化再到学科化发展的道路。
智库所面对的公共治理问题复杂多样、研究对象多元、涉及的学科知识领域交叉融合，这些特征要求智库需立足复杂社会系统、跨越多个学科领域、结合多种知识方法开展相关研究，同时也迫切需要复合型人才参与智库研究。面对这些挑战，智库科学与工程作为一门新学科开始出现。同时，决策层、智库界、学术界也开始能动地、自上而下地谋划智库科学与工程这一新学科的发展方向。
本篇包含两章内容，将智库科学与工程作为一门新学科开展理论建构工作，分析了智库科学与工程的产生过程，对学科建构的思路、层次、内容进行了阐释，是对全书进行“立论”的章节。
第1章 智库科学与工程学科的产生
20世纪末，公共管理逐渐从刚性、单一的政府直线管理模式走向多元主体共同参与的公共治理模式。加之知识经济社会和全球化时代的到来，公共治理问题日趋复杂化、多样化，迫切需要智库这一建制化的机构发挥其功能和作用，更需要智库“锚定而后动”，创新理论方法范式，建立新的学科，进行有组织性、综合性、系统性的跨学科交叉融合研究。从全球智库建设进程来看，智库真正引起全社会的广泛关注、发挥作用是从专业化智库建设开始的，并且随着理论方法创新工作的推进，智库科学化水平显著提升，形**的学科方向和理论范式，进而走向学科化发展。由此，智库科学与工程作为一门新学科开始形成。
本章将对智库科学与工程的产生过程进行深入阐述。一方面，从学科发展的需求角度，通过公共管理模式的转变过程来展现智库在公共治理中的作用，分析智库研究对象的日益综合化、复杂化对智库科学与工程这门新学科提出的迫切需求，以及如何通过顶层设计来推动智库科学与工程学科的形成。另一方面，从学科形成的可能性角度，描述智库建设从专业化到科学化再到学科化的发展过程，阐述智库科学与工程学科形成的条件是如何逐渐具备的。
1.1 智库科学与工程学科的需求来源及形成路径
1.1.1 公共治理的问题需要智库发挥功能
1929年，美国纽约股票价格暴跌，银行倒闭、工厂破产、失业人数激增随之而来，一场空前严重、旷日持久的世界经济危机由此爆发，并且从美国迅速蔓延到英国、德国、法国等资本主义国家。引发这场经济危机背后的政策原因主要是各国被“自由放任主义”经济理论席卷，采取自由放任政策，其生产活动缺乏政府的监管，呈现“市场失灵”状态。这次经济危机无疑是对无政府状态下完全自由市场经济体制的一次否定，使得人们意识到政府应该发挥其在调节“市场失灵”中的作用，通过各种调控手段干预市场经济，确保经济的平稳有序运行。在此之后，以通过政府干预来促进经济发展的凯恩斯主义经济学思想开始盛行，西方各国政府先后采取政府干预的方式管理经济，对经济危机后各国的经济恢复发挥了积极有力的促进作用。
然而，随着介入时间的增长，政府对经济干预的范围和力度逐渐增大，职能日益扩张，政府结构臃肿、官僚腐败、办事效率低下、决策失误等“政府失灵”问题不断显现。这很大程度上是由于政府与公众的利益本身具有一定差异，政府在提供公共服务时又缺乏竞争，并且政府往往较难在完全掌握市场信息的情况下进行决策。这些内在矛盾使得以政府这一单一利益主体的“权威管理”难以行通，*终导致政府形象受损，出现公众信任危机。
针对上述问题，西方各国探索和尝试采取缩小职能、精简机构等措施对政府的公共行政管理职能进行调节，但收效甚微。此时，“治理”这一新的概念逐渐显现出来。世界银行*次使用“治理危机”这一概念来概括当时非洲地区以及一些拉美国家难以发展的情况（The World Bank，1989），并将“治理”定义为国家政治权力运作的一种制度。随后，“治理”这一概念开始被广泛应用于各国的政治实践中。例如，20世纪末，英国政府在牛海绵状脑病（俗称疯牛病）早期的错误决策导致其疯狂蔓延，社会各界对传统政府单一利益主体的权威管理产生信任危机，并且逐渐意识到需要通过多方利益主体交流、对话，以实现包容、透明和敏捷的治理。该事件推动了英国政府管理模式从刚性的权力监管走向柔性的治理，从单一的直线管理走向多元主体共同参与的公共治理模式。
实际上，governance（治理）在英语中并不是新生词，希腊语中就有这一词语，有“控制”的意思，与govern （政府统治）一词曾经交叉使用。20世纪90年代开始，“治理”一词开始被赋予新的含义。詹姆斯 N. 罗西瑙（James N. Rosenau）作为治理理论的创始人之一，认为“治理”不可和“统治”一词混用，治理可视为未得到正式授权但能发挥积极作用的管理机制，其管理的主体不一定是政府，治理的实现也无须使用国家的强制权力（詹姆斯 N. 罗西瑙，2001）。由此可以看出，“治理”的内涵和范围比“统治”更大，不仅包括政府机制，也涉及非政府的机制。
治理理论的代表人物之一罗德里克 亚瑟 威廉 罗兹（Roderick Arthur William Rhodes）从不同角度提出了“治理”的六种定义（Rhodes，1996）：①从国家与国家之间或者全球的角度来看，自组织网络（self-organizing networks）的治理是建立一种信任、互利的社会协调方式；②从一个国家或者社会的角度来看，社会控制系统（social-cybernetic system）的治理是政府与民间、公共部门与私人部门之间的交流、互动、合作；③从公司或者组织的角度来看，治理是对公司运行机制进行指导、监督，作为公司管理（corporate governance）的一种方式；④从不同的社会治理方式来看，作为*小国家（the minimal state）的管理活动，治理是一个国家通过减少公共开支、以*少成本获得*多效益的管理活动；⑤新公共管理（the new public management）中蕴含的治理是在公共服务中引入市场竞争和激励；⑥善治（good governance）中蕴含的治理则聚焦于公共服务的法治化和高效化。
还有诸多学者对“治理”一词进行了定义，其中*具权威性的是联合国全球治理委员会提出的—治理是指通过协调、合作开展公共事务管理的各种方式，不仅有强制的、正式的制度规则，也包括自愿的、非正式的制度安排（The Commission on Global Governance，1995）。从该定义的角度看，治理的对象是公共事务，涉及政府、民间机构、企业、社会公众等多元主体；治理的方式多样，不只是强制性的，也包括自愿的，以及多元主体之间的相互协商与合作。由于公共治理是对公共事务的治理，与治理的内涵一致，故而“公共治理”一词也简称为“治理”。
进入21世纪后，随着知识经济社会和全球化时代的到来，公共治理问题日趋复杂化、多样化。正如斯蒂芬 霍金（Stephen Hawking）所说，“21世纪将是一个充满复杂性的世纪”（Hawking，2000）。公共治理问题的这种变化趋势带来了巨大的全新挑战。其一，公共治理的各个领域正在不断向更深层次、更精细、更专业的层面发展，需要用更加专业化的领域知识来解决公共治理问题；同时各个领域相互交错、融汇发展，应对公共治理问题需要以更加综合化的知识信息为支撑。其二，公共治理问题的背后有多重因素共同作用，同时在未来更是面临诸多的不确定性。这使得公共治理问题的解决需要以问题为主线，不仅要追溯因果、挖掘规律，而且要预测未来、前瞻研判；实现这一过程既需要有专业的知识信息做基础，也需要持续开展专业研究和长期追踪科技、经济、社会等的前沿发展趋势。其三，公共治理问题具有高度复杂性，通常是一系列的科技、经济、社会问题交织在一起，相互关联和影响，问题往往不是一成不变的，而是动态发展变化的。这就需要跳出既有的理论方法和单一片面的思维定式，通过创新性的理论方法工具、系统性的思维分析来厘清公共治理问题的全貌，从而得到既“治标”又“治本”的系统性解决方案。
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