一章 PPP与政府治理
　　【教学目的】
　　PPP是正确处理现代国家治理体系中政府与市场关系的重要手段。本章主要讲解PPP作为一种治理工具在现代国家治理体系和公共服务市场化供给中的作用和意义。本章需要学生掌握PPP的内涵和特点，熟悉PPP模式中的政府和社会资本角色，了解PPP作为现代国家治理中妥善处理政府和市场关系的一种手段，以及PPP作为公共服务市场化提供方式的基本原理。
　　第一节 现代国家治理体系中的政府与市场关系
　　一、理解治理
　　治理（governance）原意为控制、引导和操纵，长期与管治（govern）一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。根据全球治理委员会的界定，治理是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的各种方式的总和，是调和各种不同的冲突或利益并且采取一致行动的持续过程。治理也是政府、企业、社会和个人共同管理公共事务的统称。
　　党的二十大报告把“国家治理体系和治理能力现代化深入推进”作为未来五年我国发展的主要目标任务之一。新征程上，必须深入推进国家治理体系和治理能力现代化，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，对中国的社会主义现代化事业具有重大意义。国家治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，它包括政府治理、市场治理和社会治理三个*重要的次级体系。推进国家治理体系和治理能力现代化，势必要求对国家各个方面进行突破性改革。其中，“政府与市场关系”是基于社会经济领域的“双向运动”，有必要客观看待政府与市场的功用，并结合“两个失灵”辨证施治。如何妥善处理政府与市场的关系是现代国家治理体系建设的重要命题。
　　灯塔的故事
　　在一个靠海的渔港村落里住着两三百个人，大部分人都靠出海捕鱼为生。港口附近礁石险恶，船只一不小心就可能触礁沉没，人财两失。如果这些村民都觉得盖一座灯塔，好在深夜和雾中指引方向，而且大家对于灯塔的位置、高度、材料、维护都毫无异议，那么，剩下的问题就是如何分摊盖灯塔的费用。村民们怎么分摊这些费用比较好呢？既然是让渔船趋福避祸的，依船只的数量平均分摊就好了！可是，船只有大有小，大船的船员往往比小船要多，享受的好处相对较多。那么，依据船员人数平摊就好了！可是，船员多少不一定能反映渔船收入，该看船只捕捞量的多少。捞的鱼多，收入较多，自然就该负担较多的费用。可是，以哪一段时间的捕捞量为准呢？要算出渔获量还需要人力，谁来做呢？而且，不打渔的村民也能间接地享受美味的海鲜，是否一起负担成本呢？所以，依据全村人口平摊看似*公平！可是，如果有人是素食主义者，不吃鱼那么也应该出钱吗？可是，即使这个素食主义者不吃鱼，他的妻子儿女也会吃鱼。可是，如果当这个素食主义者是*身主义，没有妻子儿女，那么怎么办呢？虽然家里有两艘船，但只在白天出海捕鱼，傍晚之前就回到港里，所以，根本用不上灯塔，为什么要分摊？或者，有人表示即使是按照正常时段出海，入夜之后才回港，但是，因为是航海老手，港里哪里有礁石，他一清二楚，闭上眼睛都能把船开回去，根本用不上灯塔！
　　*后，不管用哪一种方式，如果大家都勉强同意，可是由谁来收钱呢？如果有人自告奋勇或众望所归为大家服务，总算是把问题解决了！可是，即使当初大家说好各自负担多少，如果有人事后赖皮，或有意无意地拖延时日，就是不付钱，怎么办？大家是不是愿意赋予这个“公仆”某些像纠举、惩罚等的“公共权力”呢？
　　灯塔的例子具体深刻地反映了一个社会在处理“公共产品”这个问题上所面临的困难。灯塔所绽放的光芒“德泽广被”，过往的船只均蒙其利。可是，其他的东西，像面包牛奶，一个人享用后别人就不能再享用；灯塔的光线却不是这样，多一艘船的享用不会使光芒减少一丝一毫。而且，你在超市付了钱才能买到面包牛奶，可是，即使你不付钱，还是可以享受灯塔的指引，别人很难因为你不付钱就把你排除在灯塔的光线之外。
　　和面包牛奶相比，像灯塔这种公共产品问题就比较适合由公共部门来解决。因此，由灯塔的例子，我们可以联想到“政府”存在的理由：通过大家认可的方式，决定要提供哪些公共产品，决定如何分摊这些公共产品的成本。而且，为了能够有效地处理“收入”和“支出”这两方面的问题，大家也愿意让政府部门拥有某些司法和裁决的权力。
　　传统的经济学者一直认为，灯塔非由政府兴建不可。因为灯塔散发的光芒每个人都能享受到，可是船只可以否认自己要靠灯塔指引，或者过港不入，这样民营的灯塔可能收不到钱。而且，灯塔照明的成本是固定的，和多一艘船少一艘船无关。因此，灯塔不应该被收费，而且应该由政府经营。
　　二、理解政府与市场的关系
　　政府与市场作为两种基本的资源配置方式，在促进经济增长和社会进步方面各自扮演着重要的角色。处理好政府与市场的关系这一经济体制改革的核心问题，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，从而实现“有效的市场”和“有为的政府”。一方面，处理好政府与市场关系，关键在政府；另一方面，更好发挥政府作用，不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情。
　　政府与市场关系的发展经历了三个历史阶段：**阶段，政府从市场外部进入市场内部；第二阶段，政府从辅助功能转变为主导功能，用以弥补市场功能的不足；第三阶段，政府的职能从微观层次上升到宏观层次。
　　不同国家的市场发育程度不同。政府在不同发展阶段进入市场，因而政府与市场关系会形成不同模式。后发国家事先缺乏成熟的市场经济，政府进入市场采取不同的发展路径，必然形成不同的结果。确立政府与市场关系十分重要，高风险需要分散化的市场投资，而高技术研究与开发需要政府支持。
　　（一）市场失灵
　　市场失灵（market failure）是指市场无法有效率地分配商品和劳务的情况。亚当 斯密在《国富论》中论述了追求自身利益的个人被“看不见的手”引导着，不自觉地增进了整个社会的福利，个人利益和社会利益是一致的，市场在“无形的手”的调节下顺畅运行。随后，经济学家不断地努力完善该理论。但从西方市场经济发展的历史来看，仅靠市场的力量无法解决公共产品供给的难题，周期性的经济危机导致经济效率和社会福利损失。市场的调节导致经济效率和社会福利出现损失就是市场失灵。
　　市场失灵会出现在无效率状况特别严重或非市场机构较有效率且创造财富的能力较私人选择更佳时，也会出现在市场力量无法满足公共利益的情形下。市场失灵主要表现为以下四个方面。
　　1. 公共产品的非排他性
　　仅靠市场力量难以解决公共产品供给难题，容易出现“搭便车”现象，无法建立市场，如不交治安费，仍能享受治安。而且，企业无法从公共产品的提供中获得足够的回报，提供公共产品的激励极为有限。
　　2. 外部性
　　厂商或消费者在生产或消费中产生了利益或损失，而他们却未因此得到报酬或赔偿，这种活动称为外部经济效应。外部经济效应会使完全竞争市场失去效率性。在市场经济里，外部性使个体的成本和利益与社会的成本和利益不一致，对个体是*优的决策，但对社会却不是*优的。
　　3. 垄断性
　　当市场出现垄断时，如寡头垄断或完全垄断，就会带来市场资源配置的失效。垄断厂商依据获得垄断利润的价格来制定产品价格，而不是依据达到社会福利*大化的条件来制定价格。
　　4. 信息不对称性
　　政府、厂商或消费者存在对价格信息的不对称，会使交易中的双方处于不平等状态，当政府或消费者的信息不足时，无法监管和约束厂商的生产和消费行为，可能会带来市场失灵。
　　（二）政府失灵
　　政府失灵（government failure）是指在力图弥补市场失灵过程中，政府的税收、补贴、价格管制等干预手段会带来资源无效配置，导致高成本、低效率、不公平和寻租等问题。在私人产品提供中，政府对市场的不当干预会导致市场价格扭*、市场秩序紊乱；在公共产品提供中，资源配置的非公开、非公平和非公正行为会带来公共产品供给的不均衡，导致政府信誉丧失。
　　政府失灵来自政府自身的职能。政府为解决市场失灵、促进社会公平，需要参与资源配置。在解决市场失灵方面，政府需要提供公共产品、解决外部性效应、加强对垄断企业的规制、克服信息不对称、加强监管等。在促进社会公平正义方面，政府需要保护穷人、消除疾病等。历史上，市场失灵带来了1929～1933年世界性的经济危机，在这一背景下，凯恩斯主义应运而生。国家干预政策的确在一定程度上纠正了市场失灵，从此成了西方国家的重要经济政策，用来克服市场失灵、恢复市场功能，实现社会福利*大化。
　　但是，政府不是万能的。政府干预行为本身也具有局限性，会出现失灵情况，如干预不足或干预过度等。政府失灵*终将不可避免地导致经济效率和社会福利的损失。市场经济需要政府干预，但是政府干预并非一直有效，有时候也会出现失灵。政府的运行总是以政府权力为基础和前提，而经济是政治的核心基础，由此，我们就可以总结出 —政府失灵是在政府克服市场失灵的过程中产生的。
　　那么，政府为什么会失灵？政府失灵通常与政府的行政运行机制有关，如代议制、官僚科层制、分权制等，这些运行机制分别有着自身局限性。其中，在代议制中，利益表达综合机制难以有效揭示个人偏好，监督成本过高，而且有明显的选择性偏向；在官僚科层制中，委托人和代理人之间的利益不一致和信息不对称更加突出，难以评估政府管理效益；在分权制中，存在权力分散、政策执行走样、公共产品分布不均衡等。
　　第二节 公共服务市场化提供方式及比较
　　一、公共服务概念和类型
　　（一）公共服务的概念
　　公共服务（public service）的概念界定在学术界一直以来都存在争议。关于公共服务概念界定的说法主要有五种方式，即公共产品说、公共利益说、服务特性说、政府职能说和产出形式说。其中，公共产品说*为流行。公共产品是指具有消费使用上的非竞争性和收益上的非排他性的产品及服务。公共产品，也可以说是公共物品，这个词*先被广泛应用于经济学领域，现在也已成为公共管理的核心概念。在现代经济学里，公共产品是一个与私人产品相对应的概念。目前，较为公认的公共产品定义是公共产品是社会中的所有成员都能共同消费的物品，每个成员对该产品的消费不会减少其他成员对其的消费。
　　公共产品具有三大特征，即效用的不可分割性、收益的非排他性和消费的非竞争性。其中，效用的不可分割性是指公共产品是面向整个社会提供的，不能将其分割成若干部分，分别由某一个人或组织来消费；收益的非排他性是指公共产品一旦被提供，技术层面上无法将任何人排除在该公共产品的收益范围之外，即使对方拒绝为其付费；消费的非竞争性是指个人或组织对公共产品的消费都不会影响其他人或组织对该产品消费的数量和质量，即边际成本和边际拥挤成本为零。公共产品可以划分为纯公共产品和准公共产品。准公共产品根据产品的非竞争性和非排他性的强度，可以分为俱乐部产品和公共池塘资源。产品类型划分如表 1-1所示。
　　表1-1 产品类型划分
　　公共服务与私人服务相对应，是服务型政府的核心职能，属于市场失灵领域，是“政府为满足社会公共需要而提供的产品和服务的总称”。随着经济的不断发展，人民生活水平逐渐提高，也追求更高的生活品质。但是，目前已有的公共服务无法满足人们日益增长的多样化的需求。公共服务供给的严重不足会引发一系列的社会问题，为此，如何更好地提供公共服务已成为政府和学者关注的热点。
　　（二）公共服务的产品分类
　　公共服务与公共产品有紧密的联系，两者具有同样的特征，公共服务的产品分类可参考公共产品分类。
　　1. 纯公共产品
　　纯公共产品是指向全体社会成员提供的，并能够严格满足消费的非竞争性和收益的非排他性条件的产品。灯塔属于典型的纯公共产品。所有路过灯塔附近的船只都可以通过灯塔来辨别方向

目录
第一章 PPP与政府治理 1
第一节 现代国家治理体系中的政府与市场关系 1
一、理解治理 1
二、理解政府与市场的关系 2
第二节 公共服务市场化提供方式及比较 4
一、公共服务概念和类型 4
二、公共服务的生产与供应 6
三、公共服务的提供主体 7
四、公共服务的多元化提供方式 9
第三节 PPP的内涵和特点 12
一、PPP的内涵 12
二、PPP的特点 13
三、PPP的功效 15
第四节 PPP模式中的政府和社会资本角色 15
一、政府角色 15
二、社会资本方 17
第二章 PPP项目的谋划和决策 20
第一节 筛选论证 20
一、筛选原则 20
二、物有所值评价 22
三、财政承受能力论证 26
第二节 方案设计 29
一、运作方式 29
二、伙伴选择 33
第三节 可融资性谋划 36
一、项目信用 36
二、预期现金流 37
三、关键财务指标 41
四、实际现金流的管理 43
第四节 退出决策 44
一、退出主体 44
二、退出方式 45
三、退出情形和补偿 45
第三章 PPP项目合同管理 48
第一节 PPP项目合同概论 48
一、PPP项目合同订立的意义 48
二、PPP项目合同的特征 48
三、PPP项目合同的内容 50
第二节 PPP项目合同体系 51
一、PPP项目合同体系的基本概念 51
二、PPP项目合同体系的组成 51
第三节 PPP项目合同管理要点 54
一、签约管理要点 54
二、履约管理要点 56
三、争议管理要点 58
四、项目终止处理 60
第四章 PPP项目融资管理 62
第一节 项目融资概论 62
一、基本概念 62
二、主要特征 62
三、项目融资与公司融资的区别 63
第二节 PPP项目的资金来源 64
一、银行资金 64
二、其他资金 65
第三节 PPP项目的融资方案设计 66
一、融资安排 66
二、融资管理 67
三、融资合同 68
四、融资交割 68
第四节 金融机构参与PPP项目的途径 69
一、银行机构 69
二、信托机构 70
三、保险机构 71
四、证券机构 72
第五章 PPP项目风险管理 73
第一节 风险管理概论 73
一、风险的内涵 73
二、风险特征 74
三、风险管理原则 76
四、风险管理流程 77
第二节 PPP项目风险识别 77
一、概念和方法 77
二、风险分类 78
三、风险清单 79
四、示例：基于中国16个典型案例识别的PPP项目风险 83
第三节 PPP项目风险评估 86
一、概念和方法 86
二、示例：中国PPP项目风险评估 88
第四节 PPP项目风险应对 93
一、风险应对策略 93
二、风险应对措施 94
三、风险分担 97
第六章 PPP项目绩效评价 100
第一节 绩效评价概论 100
一、基本概念 100
二、主要内容 102
三、主要方法 103
第二节 PPP项目的绩效目标设定 104
一、理论基础 104
二、PPP项目的绩效目标设定步骤 105
三、我国对PPP项目绩效目标设定的相关规定 106
四、实际案例：上海市闵行文化公园美术馆PPP项目 107
第三节 PPP项目的绩效指标体系 108
一、理论基础 108
二、PPP项目绩效指标体系的构建方法 108
三、我国对PPP项目绩效指标体系的相关规定 115
四、实际案例：湖南省常德市公交场站（一期）PPP项目 118
第四节 PPP项目的绩效评价方法 118
一、理论基础 118
二、PPP项目绩效评价方法 119
三、我国对PPP项目绩效评价的相关规定 121
四、实际案例 123
第七章 PPP项目的全生命周期管理 127
第一节 全生命周期管理概论 127
一、基本概念 127
二、PPP项目全生命周期的基本特征 127
第二节 PPP项目的识别阶段—项目发起与论证 129
一、项目筛选 129
二、项目发起 129
三、项目论证 130
第三节 PPP项目的准备阶段—实施方案编制与入库 130
一、实施方案编制 131
二、项目实施准备 137
三、项目申报入库 138
第四节 PPP项目的采购阶段—引入社会资本 139
一、采购流程 139
二、采购方式 140
三、资格预审 145
四、采购文件 147
五、采购评审 147
六、合同谈判和签署 148
第五节 PPP项目的执行阶段—项目实施管理 149
一、项目公司设立 149
二、项目融资管理 151
三、项目绩效管理 151
四、项目中期评估 153
五、项目移交管理 156
第八章 全球PPP法律制度的比较 159
第一节英美法系国家的PPP法律制度特征 159
一、主要特征 159
二、典型国家 160
第二节 大陆法系国家的PPP法律制度特征 161
一、主要特征 161
二、典型国家 162
第三节 国际组织参与PPP制度建设的实践 163
一、世界银行 163
二、联合国欧洲经济委员会 163
三、亚洲开发银行 164
四、联合国亚洲及太平洋经济社会委员会 164
五、二十国集团与全球基础设施中心 164
六、亚太经济合作组织与PPP中心区域联络网 164
七、经济合作与发展组织 165
第四节 中国的 PPP政策体系和制度框架 165
一、中国的 PPP政策体系 165
二、中国的 PPP立法实践和制度框架 167
第九章 以可持续发展为导向的PPP3.0 170
第一节 PPP1.0到PPP3.0的演化 170
一、PPP模式的三个阶段 170
二、PPP模式的演化路径 171
第二节 PPP3.0的理论框架 172
一、对象视角 172
二、主体视角 173
三、过程视角 175
第三节 PPP模式的善治框架 176
一、政府 176
二、企业 178
三、民众 178
第四节 实际案例分析 179
一、案例的基本信息 179
二、案例的比较分析 180
三、PPP3.0案例的进一步分析 181
参考文献 184