**章
**章 审计与鉴证概论
**节 审计的产生与发展
一、我国审计产生与发展概况
【审计故事】“会稽山”的由来
（一）我国奴隶社会时期的审计制度——官厅（政府）审计的萌芽时期
中国审计制度可能起源于夏商西周时期。公元前21世纪，随着夏朝的建立，国家有了初步的财政，大禹作为夏朝的开国君主*早建立了国家税赋制度，始创“会稽”工作。在商代，有关审计方面的活动缺乏明确的文字记载，但结合后世审计状况推断，商代可能是我国审计的初步萌芽时期。
西周的审计制度在我国乃至在世界审计发展史中都具有重要地位，有着极其深远的影响。《周礼》记载，当时的审计由家宰总抓大事，司会和宰夫进行具体工作。家宰命令各寝官于年终正确处理其所治文书，向其汇报，经审查后再报告于周王，以决定对百官的升迁或罢免；司会以所执书契版图的副本为依据，进行交叉考核，了解各地情况，报告周王和家宰决定奖励或处罚；宰夫则按照朝政，考核府郡都县百官的政绩，根据治朝之法报请家宰加以诛罚或奖赏。司会是家宰的属官，其监督工作相当于现在的内部稽核。宰夫的监督工作相当于现在的外部监督，其职务的出现，不但是我国国家审计的起源，而且对后世审计组织的建制与发展产生了深刻影响，其后审计机构的建立和审计官员的出现均与宰夫的职掌有密切联系。
在春秋时期，建立了“复计著”的报告制度，即由乡到什、伍等各级官吏要逐级定期向上级报告工作，上级对下级进行审核考查。在《管子》中还提出了“明法审数”的主张，被誉为我国乃至世界上*古老的审计原则。
（二）我国封建社会时期的审计制度——官厅审计的形成与缓慢发展时期
战国时期推行上计制度。这是一种定期报表市核制度，即各级官吏定期（年终）将其管辖的财政收支和人口、垦田、盗贼、狱讼等情况报告中央，经审查后，视各级官吏政绩的优劣给予升降奖惩。上计的内容，虽然涉及政治功过的考核，但其侧重点是各地的年度财政收支情况。
秦朝推行御史监察制度。秦朝进一步发展和完善了上计制度，还制定了明确具体的法规制度，并*创了由御史大夫主持上计工作的制度，即由御史大夫行使监察职权，对上计报告进行审查与考核，并将审核结果报告皇帝，以决定奖惩。御史大夫是直接辅佐皇帝，行使对国家政治、经济监察大权的高官。
汉代继续推行御史监察制度，同时在地方设置侍御史官职，负责地方财政收支的监察，并出现了上计簿、上计会议等比较科学的制度，还颁布上计律，*次将上计制度上升到法律高度，以法律作为保证，从而将审计监督用法律的形式固定下来。
隋朝除继续推行秦汉以来的御史监察制度以外，还推行比部制度，对官吏财政收支职责履行情况进行审计。比部是一个专业审计机关，它归属刑部直接领导，从而兼具司法和行政监督的性质，其审计监察的内容主要是各级财政官吏所掌管的财政收支活动的数量情况。
唐代发展了隋朝的比部制度，审计权限更加*立，范围更加广泛，并加强了与司法的联系。此外，还设立了全国*高监察机关——御史台。御史台对国家财计的监察与比部的审计，既有分工，又有配合。比部勾覆若发现一般性违法行为，即由刑部依法直接处置；若发现贪污、盗窃等重大事项，则由比部勾覆后，移交御史台核证上奏弹劾，然后法办。唐代还制定了考核审计人员的标准，“明于堪复，稽失无隐，为勾检之*”。即比部官员既要充分、公正地揭露错误与弊端，又要自身公正无私、刚直不阿，不得因私隐匿事实真相。
宋代初年，没有设立*立的审计机构，导致财计混乱，贪污盗窃、隐昧侵欺泛滥。宋太宗淳化三年（992年），专门设置审计院，这是“审计”一词在我国*次出现。宋朝将审计机构归属于比部，恢复唐代财审分立制度，专门审查财政收支情况。
元代仍然仿效唐制，设御史台为*高监察机关，从中央到地方有一套较完善的监察审计制度，其审计内容包括赋税、劳役征收、会计核算、工程营造支出等，但审计工作归户部管辖，即由户部审计科对中央各部门、地方各官府所呈送的审计报告进行审计。
明朝推行都察院审计制度。都察院的职责之一就是对官吏经济责任履行情况进行审计，揭露与弹劾贪官污吏，对受贿索贿、贪赃枉法、虚报冒领等腐败官吏和违犯官纪的官吏给予严厉惩处。明朝还继承了唐宋上计制度的成规，但由户部对上计报告进行审核。
清代仍设都察院，下设十五道监察御史，出现了单一的审计机构，主要负责对中央和地方财政的收支活动和其他方面进行审计，采用稽查账簿为主，结合监察御史巡察的方式，对各部门、各级地方政府的财政会计账簿逐级进行审计。
【审计故事】秦朝御史大夫是否掌管财政？
【审计故事】古代审计的萌芽
（三）我国民国时期的审计制度——现代审计制度形成时期
清末民初，中国民族资本主义有了一定发展，又有一大批掌握了近代审计理论的优秀知识分子，因而有了注册会计师行业诞生的必要条件。1918年 6月，中国银行总司账谢霖先生向北京政府农商部和财政部呈请开办会计师事务所。同年9月16日，两部批准谢霖会计师事务所承揽业务广告。同年9月7日，北京政府农商部颁布《会计师暂行章程》，谢霖先生领到了中国**号会计师证书，其创办的中国**家会计师事务所——正则会计师事务所获批准成立，标志着我国民间审计的诞生。1930年1月25日，国民政府立法院颁布了《会计师条例》，**次以立法形式正式确立了会计师职业的法律地位。1945年6月30日，颁布了《会计师法》。截至1947年8月，全国共有注册会计师1 583人。会计师事务所主要集中在上海、天津、广州等沿海城市，其主要业务是为企业设计会计制度、代理申报纳税、培训会计人才和其他会计咨询服务。
民国时期，国民政府重视审计制度建设。例如，1912年由大总统批准施行《审计处暂行章程》，对于审查收支、国库、国债、工程与买卖借贷等作出了规定；1929年10 月公布了《审计部组织法》，规定审计部直属国民政府监察院，监督财政预算执行、核定收支命令、审核财政决算、稽查财政收支上的不法或不忠行为。但由于长期军阀割据、战乱动荡、政治腐败，审计部的上述职能一直未能认真执行。
在这一时期，中国共产党领导的新民主主义革命政府也十分重视审计工作。例如，1931年11月，在中央机关以外，设立审计委员会，审计政府岁入岁出，监督政府预算执行。在抗日战争时期，也设立各级审计机关，部队也设有审计机构，监察财政财务收支及管理事项。例如，1932年8月17日，中华苏维埃共和国中央人民委员会第22次常务会通过《财政部暂行组织纲要》，规定在中央财政人民委员部设审计处、省财政部审计科，对各级政府财政的预决算进行审查。抗日战争前期，随着红军反“围剿”的胜利，国民党军队加紧了对根据地的封锁，临时中央面对经济困难的局面，考虑对某些经济政策作调整。例如，1933年9月15日，中华苏维埃共和国中央人民委员会第四十九次会议决定，在中央人民委员会下设审计委员会，与财政部门相分离，加强对财政部的监督审核。1934年1月，毛泽东在第二次苏维埃代表大会上指出，根据地的财政支出，应该贯彻节省方针。同年2月17日颁布的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》规定在中央执行委员会下设中央审计委员会，阮啸仙担任中央审计委员会委员；20 日《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》颁布。审计工作在抗日战争时期逐步完善。随着长征胜利会师的进行，1936年8月，西北革命军事委员会、总政治部、中央财政部共同发布关于“筹款工作问题”的训令，提出要在总供给部建立审计处，审核所属机关部队的收支。1939年6月5日，中共中央书记处发布《中央关于严格建立财政经济制度的决定》，明确要求“建立会计审计制度”。12 月，中共中央财政经济部下设审计处，对陕甘宁边区党政军的经费支出进行审计。抗日战争后期，华北各根据地军民积极开展游击战争，并通过加强根据地建设，满足战争和生活需要。各地设立审计委员会以贯彻精兵简政政策，掌握边区军政财粮预决算。例如，1942年8月13日，晋察冀军区司令部以及边区行政委员会共同决定组织审计委员会，保证了边区财政收支的大体平衡，对经济的发展和持久作战起了好作用。在解放战争时期，各解放区也设立了相应的审计机构，负责审核财政收支和财政干部忠于职守的情况。在这一时期，随着物资需求不断增大，中央军委也更加重视审计监督，各野战军结合实际，设立审计机构，建立审计制度，开展审计监督，设立军费预决算审计，有组织有计划地检查和督促各后勤机关贯彻各种制度，克服贪污浪费现象。例如，1948年12月，军委后勤会议决定统一全军的审计制度，野战军、大军区、二级军区分别设置审计委员会，各团与分区要成立审计小组。
【审计故事】古代审计制度的发展
【审计故事】新四军在苏中抗日根据地的审计制度的建立过程
（四）中华人民共和国成立后的审计制度——现代审计重建与蓬勃发展时期
1. 现代政府审计制度的恢复和发展
中华人民共和国成立至20世纪70年代末，我国全面学习苏联，实行财政与审计合一制度，不设*立审计机构。1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》规定，我国在国务院和县级以上的各级人民政府设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家财政金融机构和企事业组织的财务收支进行审计监督。1983年9月，国务院成立审计署，各地成立审计机关，标志着我国现代审计制度的重建。1985年8月，国务院颁布了《关于审计工作的暂行规定》，明确了审计机关的职权与任务。1988年10月，国务院颁布了《中华人民共和国审计条例》。1994年8月通过了《中华人民共和国审计法》，对我国审计监督的原则、审计机关和审计人员、审计机关职责与权限、审计程序、法律责任等方面的内容进行了明确规定，并从1995年1月1日起执行；2000年，审计署制定并实施国家审计准则；2005年5月，《中华人民共和国审计法实施条例》发布实施。《中华人民共和国审计法》的颁布实施，为审计机关依法履行审计监督职责提供了法律保障，保证了审计监督的连续性与稳定性，构建了与社会主义市场经济体制相适应的审计监督法律框架；将我国审计监督纳入了法律运行的快车道，标志着我国审计法律规范体系日趋成熟，是我国审计法制建设的一个重要里程碑。《中华人民共和国审计法》的颁布实施，标志着我国政府（国家）审计现代化走向成熟。2006年2月修订了《中华人民共和国审计法》。2010年2月，《中华人民共和国审计法实施条例》修订并发布。2010年9月，审计署发布了全面修订的《中华人民共和国国家审计准则》。《中华人民共和国审计法》及其实施条例、国家审计准则的修订，使其更适应我国社会经济和审计理论与实务的发展，标志着我国国家（政府）审计现代化走向成熟，并在国家治理体系中发挥了重要作用，取得了重大成绩。
20 世纪 90年代以来，领导干部经济责任审计在我国得到了蓬勃发展。1999年 5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，标志着在我国领导干部经济责任审计全面推开。2010年12月和2014年7月，《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》及其实施细则分别颁布实施，将领导干部经济责任审计推向了一个新阶段：领导干部的审计级别提升到省部级；实现党委书记与行政*长经济责任“同步审”；优化了领导干部经济责任审计的组织实施，强化了对经济责任审计结果的运用。
2014年10月，国务院发布《关于加强审计工作的意见》，提出要加强重大政策措施和决策部署落实情况、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件的全过程跟踪审计，加强公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况的审计，加强国家经济安全审计、民生审计、生态审计，探索实行自然资源资产离任审计，实现审计监督全覆盖，促进国家治理现代化和国民经济健康发展。自此，国家审计范围和内容得到进一步
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