第1章 绪论
气象条件和气象环境是人类生存发展和社会高质量运转的基础。随着科技和物质的高度发展，气象条件和环境对人类生存和社会运转的影响日益显著，气象和气候环境问题日渐凸显：危害巨大的气象灾害频发，气候环境的高脆弱性呈现。随着气象与人类活动的关系愈发密切，其对人类活动的影响也愈发明显，社会各界及人民群众期待更加高质量、高效率的气象服务，这就迫切需要通过加强公共气象管理，促进气象事业实现高质量发展，从而满足人民日益增长的气象服务需求，尤其是保障国家安全、人民群众的生命财产安全以及气候环境生态安全。长期以来，我国公共气象管理取得了一定成绩的同时，也积累了丰富的经验，形成了颇具实践性的理论基础。新时代，不断总结与凝练我国公共气象部门已有的管理实践经验，优化与提升中国特色的公共气象管理理论，归纳与预测我国公共气象管理重要规律，不仅是公共气象管理理论研究的重要内容，更是国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。
1.1 公共气象管理的学科性质和定位
1.1.1 公共气象管理的含义
气象事业是基础性公益事业，也是经济建设、国防建设、社会发展和人民生活的基础保障，可以从管理权性质、所属领域以及一般内容三个方面考察公共气象管理的含义。
**，公共气象管理的管理权性质。中国气象局是经国务院授权承担全国气象工作的政府行政管理职能，负责全国气象工作组织管理的国务院直属事业单位。因此，从管理权性质来看，全国和地方各级气象部门均为事业单位，其行政性质的管理权来源于法律规定的国务院及各级地方政府的行政直接授权。《中华人民共和国气象法》（以下简称《气象法》）第五条规定：“国务院气象主管机构负责全国的气象工作。地方各级气象主管机构在上级气象主管机构和本级人民政府的领导下，负责本行政区域内的气象工作。国务院其他有关部门和省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门所属的气象台站，应当接受同级气象主管机构对其气象工作的指导、监督和行业管理。”根据《气象法》规定，中国气象局和省、市、县气象局分别为国务院气象主管机构和地方各级气象主管机构。全国气象部门实行统一领导，分级管理，气象部门与地方人民政府双重领导，以气象部门领导为主的管理体制。
第二，公共气象管理的所属领域。公共气象属于社会公共事业。公共事业是指以满足社会公共需要为基本目标，不以营利为目的，向社会提供特定的公共产品和公共服务或协调相关方面利益关系的组织活动。在我国，其载体主要为国家设置的事业性部门及单位，如文化、教育、科技、社会保障、卫生医疗、城市供水、环保气象、城市交通等部门和机构。对这些事业所进行的管理均可以说是公共事业管理。公共事业管理是管理主体为了社会和公众的利益，依法对公共事业进行的管理活动。公共气象管理是公共事业管理中的一个重要分支，它涵盖了气象观测、预报、服务和科技研发等多个方面。作为公共管理中一个相对新兴的学科分支，公共气象管理在满足社会和公众对气象服务的需求方面发挥着关键作用。公共气象管理的核心目标是为社会和公众提供高质量的气象服务，保障国家安全、人民生命财产安全以及气候环境生态安全。通过依法进行管理，确保气象工作服务于社会和公众的利益。
气象工作单位除了其事业性质外，也可以在一定的条件下从事商业化经营的活动。《气象法》规定：“气象台站在确保公益性气象无偿服务的前提下，可以依法开展气象有偿服务。”另外，还有专门从事与气象产品相关的生产经营企业。例如，专门为某些企业提供的灾害性天气预报服务，给个人提供精细化气象服务，或气象公司开发啤酒指数、空调指数、雨伞指数、泳装指数、睡眠指数、感冒指数、出行指数等气象指数预报信息，进行精细化指导，定向提供给专门的企业或个人获取利润。这种市场化服务性生产经营的气象单位和企业被称为“气象行业”。气象行业不仅包括事业性的气象服务和经营单位，还包括企业性的单位和企业，特别是那些在气象系统之外的气象服务单位和企业。气象行业与气象事业是两个有联系而又有区别的概念。气象行业的范围更为广泛，当谈到行业活动目的时，它更侧重于单位或企业自身的经济效益。而气象事业则是指气象系统本身，其活动目的是强调社会整体的经济效益。中国气象局作为国务院气象主管机构，负责全国气象行业的管理工作；地方气象局作为地方气象主管机构在上级气象主管机构和本级人民政府的领导下，负责本行政区域内的气象行业管理工作。自从国家开放了数据之后，国内气象领域的创业公司先后发展起来。2017年中国气象局和国家统计局联合统计报告显示，中国按需定制气象服务的市场价值已经超过了2000亿元。然而，如何获取更广泛的数据是这一行业企业面临的一大挑战。除了依赖政府开放的数据，企业还需要自行拓展数据渠道，如获取卫星数据、利用无人机采集地面气象数据、自建气象观测站、部署雷达甚至发射卫星等。
第三，公共气象管理的一般内容。无论是作为一门学科还是作为一种实践，管理学都有它相对固定的一般内容，即计划、组织、指挥、协调和控制等。公共气象管理是管理学在公共气象管理领域的应用，因而也具有管理学的一般内容。概括而言，公共气象管理通常涵盖以下几个关键方面：①计划是公共气象管理的基础。这涉及制定长期和短期目标，以及为实现这些目标而采取的策略和措施。②组织是确保公共气象管理工作得以有效实施的关键。这涉及人员配备、培训和资源的合理配置，以优化工作流程和提升效率。③指挥在公共气象管理中起着领导和指导的作用。它涉及决策、指导和评估，以确保气象服务的有效性和准确性。④协调是公共气象管理中的重要环节，它涉及与各个相关部门的合作与沟通，确保信息的畅通和资源的共享。⑤控制是确保公共气象管理目标得以实现的关键环节。它涉及对计划执行情况的监测、评估和调整，以确保气象服务的持续改进和优化。
除了上述内容，公共气象管理的一般内容还包括以下几个方面：气象服务规划，即制定气象服务的长期和短期规划，确保气象服务的持续性和有效性；人力资源管理，即对气象工作人员进行招聘、培训、考核和激励，提高他们的工作效率和专业水平；财务管理，即合理分配和使用气象管理经费，确保资金的合理使用和效益*大化；法规制定与执行，即制定和执行相关法律法规，规范气象管理行为，保障气象服务的公正性和准确性；科技创新，即推动气象科技的创新和发展，提高气象预测的准确性和服务的精细化水平；合作与交流，即与其他国家和地区的公共气象管理机构进行合作与交流，分享经验和资源，共同应对全球气象挑战；风险评估与管理，即对气象灾害进行风险评估，制定应对策略，降低气象灾害对人类生命财产和社会经济的影响；监测与报告，即对气象数据进行实时监测和报告，为政府决策和社会公众提供及时、准确的气象信息。
这些内容与公共气象管理自身的具体特殊内容相结合，共同构成了公共气象管理的全部内容。通过不断优化和创新公共气象管理的一般内容，可以提高气象服务的水平和效率，更好地满足社会和公众的需求。总体来说，公共气象管理不仅涉及这些一般管理职能的应用，还包括对气象管理体制和规范的改革与创新，优化气象管理职能工作，调整组织结构，以及运用部门公共权力应对突发性气象灾害等具体内容。
综合上述公共气象管理三种视角的分析，公共气象管理是运用公共管理的理论、知识、方法和技术，紧密结合公共气象的工作实际和特点，由国家气象主管机构经过行政授权，依法对气象工作进行计划、组织、指挥、协调、控制等一系列管理活动，以更好地达到气象工作服务于社会和公众利益的目标任务。根据这一含义，公共气象管理的主体是国家法律规定的全国及地方各级气象主管机构，包括中国气象局和地方各级气象局；管理的目的是维护社会和公众的公共利益；管理的性质是气象主管机构经过行政授权在公共气象领域获得行政管理权，进行有关管理工作；管理的依据是全国人民代表大会、国务院及气象主管机构颁布的有关气象事业的法律、法规和行政规章；管理的内容是进行具有管理共性的一般性的管理活动和具有气象管理特殊性的管理业务工作。这些管理活动包括计划、组织、指挥、协调和控制等，而管理业务工作则涉及气象观测、预报、服务、科技研发等方面。
1.1.2 公共气象管理的对象和任务
公共气象管理涉及全国和地方气象事业，其管理对象涵盖了三个层面：*先，是气象部门系统内部的管理，这是基础和核心，以确保气象服务的准确性和及时性。其次，是对公共气象事业的管理，涉及如何更有效地利用气象资源，为社会提供更优质的服务。*后，是对社会气象行业的管理，旨在规范和引导气象行业的发展，确保其与国家发展战略和人民群众的需求相一致。
**，气象部门系统内部管理。即对各级气象部门及所属的气象台站所进行的管理。这种管理属于气象部门和事业单位内部系统的管理。根据2021年《中国气象年鉴》的统计，截至2020年底，中国气象局机关内设机构11个，处级机构57个；中国气象局直属事业单位16个；省（自治区、直辖市）气象局31个；副省级市气象局15个（其中，计划单列市气象局5个，省会城市气象局10个）；地级市气象局319个；县级气象局2180个；其他*立设置的气象台站311个；我国气象部门共有正式职工总数51966人，其中中、高级专业技术人员占68.8%（中国气象局，2021）。这样一个从中央到县市多层级、多职能、多点线、高科技的气象系统内部管理是公共气象管理的直接对象。其管理内容既包括一般性的行政管理，如组织、计划、指挥、协调和控制等管理工作，也包括特殊性的行政管理，主要是业务和服务的管理。具体包括计划和规划管理、基本建设项目管理、业务和技术管理、经费管理、政策规章管理、编制管理、人事和人力资源开发管理、目标绩效管理、教育培训和气象文化建设管理，以及工作人员的思想政治工作、职业道德和党风廉政建设管理。这一系统的复杂性和多样性要求我们采取科学的管理方法和手段，确保气象服务的准确性和及时性，以满足社会和经济发展的需求。
第二，公共气象事业管理。公共气象事业管理是中国气象局基于国务院的行政授权，对公共气象事业进行的管理。各级气象部门在这一领域也有相应的职责。具体来说，包括以下几个方面：①负责制定气象事业的发展规划和组织实施相关气象工作，确保气象服务的顺利进行。承担气象监测、预报预警和公共服务的管理工作，确保气象信息的及时发布和传播。同时，也要负责应对重大活动和突发公共事件的气象保障工作。②组织和管理气象灾害的防御工作，制定和实施气象灾害防御规划，并负责相关应急管理工作。在这一过程中，人工影响天气作业和城乡气象工作也是重要的组成部分，以更好地服务于农业生产和人民生活。③负责雷电灾害的防御工作，指导建筑物和其他设施安装雷电防护装置，并对其进行检测和验收。此外，还要管理防雷安全、空气升空物施放及升空物安全等社会管理工作。④负责气象台站和气象设施的组织建设和维护管理，确保其正常运行。同时，也要对气象探测资料进行采集、传输和汇交，并依法保护气象设施和探测环境。⑤组织气候资源的综合调查、区划和开发利用，以及气候可行性论证和气象灾害风险评估工作，为区域经济发展和城乡规划提供科学依据。⑥开展气象法制宣传教育，监督相关法律法规的实施，对违法行为进行处罚，并承担相关行政诉讼。同时，普及气象科学知识也是这一领域的重要任务之一。通过以上措施的实施，可以进一步推动公共气象事业的发展，提高气象服务的质量和效率，满足社会和经济发展的需求，保障人民生命财产安全。
当前，公共气象事业管理的重点主要集中在以下几个方面：①根据国家当前和长远发展的需求，对公共气象战略目标、基本政策和战略措施进行管理。其旨在确保气象事业与国家发展目标相一致，为经济社会的可持续发展提供有力支持。②针对各种气象灾害的防灾减灾管理和灾害危机管理。随着全球气候变化的影响，气象灾害的频发和严重性日益凸显。因此，建立健全的气象灾害防御体系，提高灾害预警和应对能力，是公共气象事业管理的重点之一。③为经济社会持续、协调发展服务的气象资源优化调控和科学合理地开发和利用管理。这涉及如何合理利用气象资源，为农业生产、能源
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