第三章发 展 规 划发展规划主要存在于发展中国家，主要指国家通过积极干预和产业政策，调配资源，推动工业化进程、培育市场、增强国家竞争力，是对发展的谋划、引领和指导。自1953年我国首次开始制定国家发展规（计）划以来，发展规（计）划逐步从传统的经济指令计划转为发展战略规划。2005年国务院颁布的《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，将国家发展规划明确定位为“战略性、纲领性、综合性”的规划。发展规划作为政府履行经济社会管理职责的重要手段之一，在实现我国国家战略目标、弥补市场失灵、协调利益关系、有效配置公共资源等方面发挥越来越重要的作用。杨永恒.发展规则： 理论、方法与实践. 北京: 清华大学出版社，2012.中共十九大报告明确提出，“创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制”，进一步强调了发展规划对于引领国家发展的重要作用。
第一节发展与发展观
随着人类的发展和进步，人们对发展的理解不断深化，发展观也不断演进，从早期对物质的关注逐渐到人的关注，从片面的经济增长逐渐演变为全面协调的发展，从短期的增长逐渐关注长期、可持续发展。
一、 发展的内涵
关于发展的定义，《大英百科全书》指出： “虽然该术语有时被当成经济增长的同义词，但一般来说发展被用来描述一个国家的经济，包括数量上与质量现代治理视角下的发展规划： 理论、实践和前瞻
第三章
发展规划上的改善。”美国不列颠百科全书公司.不列颠百科全书(国际中文版).修订版.北京: 中国大百科全书出版社，2007.发展的数量可以用一些经济增长指标衡量，比如经济总量、人均GDP；经济发展的数量和质量就可以用我国较为流行的政治术语“又好又快的发展”表述；此外，发展还关注长期的资源、环境、生态可持续发展，通俗地讲，“我们这一代人的发展不以牺牲下一代人的发展为代价”。
1990年，联合国开发计划署（UNDP）将发展定义为： “发展的基本目的，就是创建一种能够使人长期地享受健康和有创造性的生活。”United Nation Development Programme.Human Development Report 1990.Oxford University Press,1990.1993年，UNDP进一步明确： “发展是人的发展，为了人的发展，由人去从事的发展。”United Nation Development Programme.Human Development Report 1990.Oxford University Press,1993.这与我国党的十七大报告提出的“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的理念是一致的。1998年，诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森（Amartya Sen）以“自由”定义发展，他认为自由是发展的首要目的，发展是扩展人们享有真实自由的一个过程。Sen A. Development as Freedom. Oxford: Oxford University Press,1999.
发展经济学也指出，发展的核心要义在于： ①福利的改善； ②生活状况和经济水平的改善； ③个人能力的发展，减少不自由。Ray D. Development Economics. Princeton University Press. 1998.托达罗（Michael Todaro）在其《第三世界的经济发展》一书中，认为发展是一个多维度过程，体现为社会结构、民众态度、国家制度等领域的重大变革，以及经济增长的加速、不平等的降低、绝对贫困的消除；发展是整个社会系统向着更加美好和更为人道的生活环境持续前进的过程Todaro M P. Economic Development in the Third World.London: Longman, 1981.；发展是改善人民生活质量的过程，其基本目标是满足基本需要（Lifesustenance）、提高人类自尊（Selfesteem）、扩大选择自由（Freedom to Choose）。
（1） 满足人类基本需要是人类维持生存所必需的，包括食物、住房、健康和保护。如果这些基本需要不能得到满足，则属于“绝对不发达”。人类经济活动的基本功能无非就是向尽可能多的人提供满足基本需要的手段。
（2） 自尊是一种自己觉得有价值、有尊严的感觉，而不仅仅是实现他人利益的工具。对于不同的民族，社会自尊的性质和形式可能有所不同，但物质福利被普遍认为是尊严感的一个必备因素，物质上欠发达的民族通常缺乏尊严感。因此，发展是消除自卑、获得尊严的一个重要途径。
（3） 发展的终极目标是扩大人类的选择自由。这里的自由并不是政治或意识形态意义上的，而是一种更基本意义上的自由，是指摆脱物质生活条件的束缚，摆脱自然界、愚昧、他人、苦难、风俗习惯和教条主义的奴役。刘易斯（Arthur Lewis）曾指出： “经济增长的好处不在于财富增进幸福，而在于财富扩大了人类选择的范围。”Lewis W A.The Theory of Economic Growth.Unwin Hyman, 1955.财富能增强人对自然环境的控制能力，这在贫困中是不可能实现的。
二、 全球发展观的变迁
发展观又称发展哲学，是发展理论所蕴藏的哲学内涵，经过高度的抽象和概括而总结出来的内在和本质的特征，集中反映了人们对社会发展方向和目标的追求以及对发展衡量尺度的理解。发展观作为人类审视发展的价值理念和标准，指导人们推动发展的实践活动。由于人类认识水平存在历史阶段性和局限性，人类发展观也必然存在一个不断革新、不断完善的历史演进过程。
第二次世界大战之后，人们通过对历史的反思，不断深化对发展理论的探索和研究，促进了发展观的演进。这种演进大体上经历了三个阶段： ①20世纪五六十年代，以经济增长为核心的传统发展观占据主导地位，发展几乎等同于经济增长； ②20世纪70～90年代，随着人们对增长目的的不断反思，“以人为本”的社会发展观念日益受到关注，逐渐形成以“人类发展”为核心的社会发展观； ③20世纪90年代以来，随着全球对生态环境的关注，以“可持续发展”为核心的综合发展逐渐成为主流，并得到了广泛认同。
（一） 第一代发展观（20世纪50—60年代）——增长优先、以物为主
“以物为主”的经济发展观是资本主义工业化过程的产物，其中最主导的思想就是发展等同于单纯的经济增长。20世纪50年代前后，是发展理论形成和繁荣的时期，也是早期发展观的形成时期。当时，发展经济学家还没把“发展”与“增长”两个概念区别开来。他们普遍坚信，发展问题尤其是发展中国家的发展问题主要是经济增长问题，发展中国家经济落后的根源就在于工业化程度不高，只有加快工业化的步伐，才能促进经济增长和社会进步。
在这个时代，发展研究的视角主要局限于经济领域，人们热衷于追求物质财富的增长和增长的高速度。当时的一些代表性增长理论，如刘易斯经济增长理论、罗宾逊经济增长理论，其基本出发点都是实现经济增长。人们也确信，发展的唯一目标就是推动经济快速增长，其他一切问题都会随着经济增长而自然地得到解决，社会和文化因素完全被排除在发展过程之外。
“以物为主”的经济发展观不可避免地暴露致命缺陷。单纯追求经济增长带来了产业结构和经济结构的畸形发展，资本主义陷入“滞胀”；经济增长与社会发展之间的紧张关系引发了社会不公、两极分化、社会腐化甚至社会动荡。工业化也带来了资源耗竭、能源危机和环境污染。罗马俱乐部提出的“增长极限论”（The Limits to Growth）Meadows D H, Meadows D L, Randers ah. The Limits to Growth. Universe Books,1972.认为，人口和经济的增长不仅在耗尽地球的资源，而且将生态破坏推向自然调节能力之外，唯有遏制和停滞的方法才是实现全球平稳的有效手段。增长极限论警告人类要从人与自然和谐的角度看待发展，告诫人们在发展过程中要注意经济增长与资源环境的协调，经济发展不能过度消耗资源、破坏环境，应考虑环境的最终承载极限对人类发展的制约。
（二） 第二代发展观（20世纪70—90年代）——社会发展，以人为本
第二代发展观是在对第一代发展观进行反思的基础上提出的，更多地关注社会发展，从“以物为本”到“以人为本”，认为发展不仅是经济的发展，还包括社会的发展，更重要的是人的发展。发展的目的是消除贫困、公平分配、满足基本需要、保护自然资源与环境、改善人的素质。
20世纪90年代以来，联合国提出“人类发展”的概念，形成以“人类发展”为核心的现代发展观；明确提出发展的根本目的是改善所有人的生活，经济增长只是实现这一目的的手段。1990年，联合国开发计划署（UNDP）推出人类发展指数（Human Development Index，HDI），作为衡量各国社会经济发展程度的标准，日益成为“世界各地区提高人类发展意识的工具”United Nation Development Prograne. Human Development Report 2014. Oxford Unhemty Press,2014.。
指数根据平均预期寿命、识字率、国民的教育和生活水平计算，衡量一个国家在人类发展三个方面取得的成就： 健康长寿的生活，用出生时预期寿命衡量；知识的获取用平均受教育年限和预期受教育年限衡量；体面的生活水平，用人均GNI（PPP美元）衡量United Nation Development Prograne. Human Development Report 2014. Oxford Unhemty Press,2014.。在世界范围内可以进行国与国之间的比较。尤其自2010年起，UNDP对HDI分项指数的构造以及指数的合并方式都做出了重大调整。在分项指数上，使用预期受教育年限指数和平均受教育年限指数合成教育分项指数，代替了使用成人识字率和毛入学率计算的旧算法；用人均国民收入（人均GNI, PPP美元）代替了人均国民生产总值（人均GDP, PPP美元）。在分项指数合成上，使用几何平均法代替了算术平均法。其中，2010年前后HDI的计算方式的变化如图31所示。
图31HDI的计算方式
资料来源： 联合国开发计划署.2011年人类发展报告——可持续性与平等： 共享美好未来.联合国开发计划署，2011:167.
HDI的推出将决策者、媒体和非政府组织的注意力从传统的经济统计转向人的发展，强调人和人的能力——而不是经济增长——应当成为评价国家和地区发展的最终标准。
根据第二代发展观的思想，发展是建立在经济增长基础之上的社会结构变迁的过程，是经济增长和社会变革的统一，是发展中国家的经济体制、社会制度和社会组织形式由传统向现代转型，实现社会结构要素（经济、政治、文化、社会）和谐发展的过程。
（三） 第三代发展观（20世纪90年代以后）——可持续发展、代际平衡
1987年，世界环境与发展委员会（World Commission on Environment and Development）发布了关于人类未来发展的报告——《我们共同的未来》（Our Common Future），很快在全球产生巨大影响。报告以“可持续发展”为主题，围绕人口、粮食、物种和遗传、资源、能源、工业和人类居住等方面，在系统探讨了人类面临的一系列重大经济、社会和环境问题之后，明确提出： ①环境危机、能源危机和发展危机不能分割； ②地球的资源和能源远不能满足人类发展的需要； ③必须为当代人和下代人的利益改变发展模式。报告提出了“可持续发展”的概念，并指出“可持续发展的实质内涵就是既满足当代人的需要，又不对后代满足其需要的能力构成危害”（Development which satisfies the current needs of society without compromising the needs of future generations）。World Commission on Environment and Development. Our Common Future. Oxford University Press, 1987.
正如UNDP所指出的，发展不仅要通过提高能力扩大人们的选择权——健康、安全、富有成效的生活，而且要让这些选择权不会危害或限制子孙后代的选择权。换句话说，可持续发展就是我们这一代人的发展不以牺牲下一代人的发展为代价。可持续发展观主要包括以下内容：
（1） 可持续发展的前提是发展。只有发展才能产生体现国家实力的社会财富，才能摆脱贫困，提高生活水平；只有发展才能为解决生态危机提供必要的物质基础，才能最终打破贫困加剧和环境破坏的恶性循环。因此，承认各国的发展权十分重要。
（2） 显示了环境与发展的辩证关系。环境保护需要经济发展提供资金和技术，环境保护的好坏也是衡量发展质量的指标之一。经济发展离不开环境和资源的支持，发展的可持续性取决于环境和资源的可持续性。强调发展的同时，必须保护生态环境，使人类的发展始终与自然生态的承载力相适应。
（3） 提出了代际公平的概念。人类历史是一个连续的过程，后代人拥有与当代人相同的生存权和发展权，当代人必须留给后代人生存和发展所必需的资本，包括资源资本和环境资本。保护和维持地球生态系统的生产力是当代人应尽的责任。
（4） 在代际公平的基础上提出了代内公平的概念。这是在全球范围内实现向可持续发展转变的必要前提。发达国家在发展过程中消耗了地球上大量的资源和能源，对全球环境变化影响最大。大量的资源消费使发达国家迅速发展，在国际经济秩序中处于有利地位，因而发达国家应该承担更多的环境修复责任。
（5） 强调发展的系统性和整体性。人类赖以生存的地球是由自然、社会、经济、文化等多种因素组成的复合系统，它们之间相互联系、相互制约。发展应该是这个“社会—经济—生态环境”复合系统的长期持续发展。只有三者协调的发展才是真正的可持续发展。经济社会发展必须以资源环境为依托，保证人类世代都拥有长期发展的能力。在发展过程中，既要遵循经济发展规律，又要遵循社会发展规律和生态规律，以维持“社会—经济—生态环境”复合系统的整体利益，追求经济效益、社会效益、生态效益相统一的整体效益，如图32所示。
图32可持续发展
资料来源： 根据维基百科提供的有关资料整理
2000年9月，189个国家在联合国首脑会议上签署了《联合国千年宣言》，一致通过联合国千年发展目标（The Millennium Development Goals，MDGs)联合国官方网站.http://www.un.org/millenniumgoals/, 20120728.，并承诺在2015年之前将全球贫困水平相比1990年降低一半。联合国千年发展目标包括消除极端贫困、普及初等教育、促进两性平等、降低儿童死亡、改善产妇保健、与疾病做斗争、环境可持续力、全球伙伴关系八大目标，涵盖了经济发展、社会发展和环境可持续等发展理念，体现了三代发展观的传承和融合。专栏31联合国（2000年）： 千年发展目标
192个成员承诺最晚将在2015年实现八大目标：
1. 消灭极端贫穷和饥饿
（1） 靠每日不到1美元维生的人口比例减半。
（2） 挨饿的人口比例减半。
2. 普及小学教育
确保所有男童和女童都能完成全部小学教育课程。
3. 促进两性平等和赋予女性权利
最好到2005年在小学教育和中学教育中消除两性差距，最迟于2015年在各级教育中消除此种差距。
4. 降低儿童死亡率
5岁以下儿童的死亡率降低2/3。
5. 改善产妇保健
产妇死亡率降低3/4。
6. 与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病做斗争
（1） 遏止并开始扭转艾滋病毒/艾滋病的蔓延。
（2） 遏止并开始扭转疟疾和其他主要疾病的发病率增长。
7. 确保环境的可持续能力
资料来源： 根据http://www.un.org/millenniumgoals/的有关资料整理。
自2004年起，联合国开始发布《千年发展目标进度年度报告》（Report on the Millennium Development Goals），评估全球成员国在推进千年发展目标方面的进展和成果。中国积极响应联合国的千年发展目标，早在2004年就已经在减少贫困人口等几个方面提前实现了千年发展目标。
2015年9月25日，联合国发展峰会审议通过《2030年可持续发展议程》，为人类、地球与繁荣制订了新的行动计划。其发展目标如图33所示。该议程是为人类、地球与繁荣制订的行动计划，旨在加强世界和平和增加自由，顾及各国不同的国情、能力和发展程度，尊重各国的政策和优先事项，得到所有国家的认可，并适用于所有国家。
图33联合国2030年可持续发展目标一览
新发展议程包括17个可持续发展目标和169个具体目标，涵盖消除贫困与饥饿、健康、教育、性别平等、水与环境卫生、能源、气候变化等方面，重点领域包括消除贫困和饥饿，促进经济增长；全面推进社会进步，维护公平正义；加强生态文明建设，促进可持续发展等。联合国各成员国承诺到2030年该议程得到全面执行。
三、 改革开放以来我国发展观的演进
改革开放以来，我国经济建设取得了长足发展，人民生活水平明显提高，社会建设取得了显著进步。但是，由于过度强调经济增长，社会发展严重滞后于经济发展，带来了片面、不协调的人类发展，造成了日益拉大的人类发展地区差距以及越来越大的生态环境压力。
正如“十三五”规划纲要指出的： “发展方式粗放，不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出，经济增速换挡、结构调整阵痛、动能转换困难相互交织，面临稳增长、调结构、防风险、惠民生等多重挑战。有效需求乏力和有效供给不足并存，结构性矛盾更加凸显，传统比较优势减弱，创新能力不强，经济下行压力加大，财政收支矛盾更加突出，金融风险隐患增大。农业基础依然薄弱，部分行业产能过剩严重，商品房库存过高，企业效益下滑，债务水平持续上升。城乡区域发展不平衡，空间开发粗放低效，资源约束趋紧，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转。基本公共服务供给仍然不足，收入差距较大，人口老龄化加快，消除贫困任务艰巨。重大安全事故频发，影响社会稳定因素增多，国民文明素质和社会文明程度有待提高，法治建设有待加强，维护社会和谐稳定难度加大。”这些发展问题突出表现如下。
（1） 经济增长主要依靠大量投入实现，增长的粗放型特征依然显著，表现为资本产出效率不高、全要素生产效率偏低、资源环境代价过大等问题。2016年，我国一次能源消费量30.53亿吨油当量，占世界能源消费总量的230%，仅生产了世界生产总量的14.8%左右根据世界银行《世界发展报告2017》的数据计算。。
（2） 经济结构不合理，不协调问题日益凸显，表现为产业结构不合理，工业特别是重工业比重偏大，低端化态势没有根本扭转；依靠出口和投资拉动增长的格局没有根本改变，消费尤其是居民消费严重不足；城乡区域差距日益扩大；收入分配结构不合理。
（3） 社会建设相对滞后，社会矛盾日益凸显。长期关注经济发展，在教育、医疗、文化等领域投入不足；优势公共资源日益向城市集中，在城市里又向少数机构集中，越来越被少数人享用，造成了严重的公共服务不均等；在征地拆迁、教育、医疗、社会保障、收入分配、社会治安等领域，一些涉及人民群众切身利益的问题没有得到很好解决，积累了大量的社会矛盾。
（4） 生态环境问题突出，经济增长面临的资源环境约束强化。资源能源高消耗和污染高排放的重工业比重上升；污染物排放总量虽然有所减少，但规模仍然巨大，主要污染物排放量居世界前列，在生态环境造成了巨大的破坏。环境污染的多年积累，也是我国进入环境污染导致健康损害事故的高发期，如血铅污染事件等。
……
展开
