吴超， 安徽凤台人，博士，中国社会科学院当代中国研究所副研究员，硕士生导师。主要从事中国当代史、社会治理研究。曾在《党的文献》《中共党史研究》《当代中国史研究》等期刊发表论文30多篇，主持国家社科基金项目“当代中国社会治理史研究”“中国信访制度史研究”等。

作为当代中国一种极具特色的政治制度创建，信访制度始终以人民为中心，围绕中心工作、服务大局。在中华民族从站起来、富起来到强起来的奋斗历程中，信访工作积极探索、规范操作，逐步走上制度化、规范化、法治化的轨道，在不同历史时期都发挥着不可替代的重要作用。

本书以大历史的宏观视野，系统考察了当代中国信访制度近70年的发展历程，探讨分析了信访制度发展的历史源头、基本脉络、内在规律、逻辑演进，有针对性地回应了有关信访制度存废和发展走向等重大问题的争议，并对信访制度的改革创新提出了相应的对策建议。

 

第一章

溯源：从“谤木”、“善旌”到人民信访的萌芽

中国古代信访遗产是中国传统文化中的一部分，也是当代中国信访制度的文化渊源之一。现代意义上的信访制度的产生只有在中华人民共和国成立之后才能出现，而处理人民来信、接待人民来访工作，早在创建革命根据地、建设人民政权时期就已开始孕育、萌芽了。

第一节　古代信访制度变迁与当代借鉴

信访是中国源远流长的历史长河中一种特殊的社会文化现象。有了人类社会，就有了“信访”活动和“信访”工作，随着信访量的上升和国家机器的不断完善，自然就形成了信访的类似制度。法国学者勒内·达维德坚持认为：“在法的问题上，其实并无真理可言，每一个国家依照各自的传统自定制度和规范是适当的”。 在我国，信访制度在历史上虽然没有专门的记载，但它在历史发展的不同时期都广泛存在，只是称谓和形式不同而已。

一、古代信访制度考辨

考察古代信访制度首先要辨析中国古代社会中哪些活动属于信访范围，哪些不属于信访范围。信访活动仅仅指社会成员或社会组织通过信访形式向社会管理组织及其负责人反映个人或者集体意愿的社会政治交往活动，包括反映情况、询问、提出意见、建议和批评及要求、检举、揭发、控告、申诉等。信访制度指的是社会成员或社会组织通过信访形式向社会管理组织及其负责人反映个人或者集体意愿，社会组织依据法律、习俗进行处理的一种制度。

古时类似信访的表达词语包括：上书、投书、讼、诉、陈、告、说、控、奏、发、上表、上章、上疏、言、进言、言事、陈情、陈事、指陈、陈诉、上封事、飞书、飞章、悬书、投匦、投匿名书、遮诉，等等。 显然，这已包含现代的多种信访方式，如批评建议、控告、检举、揭发、申诉、反映等。古代没有独立完备的信访制度，它与直诉制度、谏诤制度、上书制度和巡察制度在很大程度上具有同质性，互有交叉，但相互之间又有不同。

直诉制度是中国古代法律史上长期存在的一项诉讼制度，即某些案情重大和冤抑莫伸者，可超出一般受诉官司和申诉程序的范围，直接向最高统治者陈诉。古代上诉制度一般要求必须逐级上访，严控越诉、越级上访行为，在维护统治阶级政权以及稳定社会秩序上起到了相当重要的作用，开辟了一条民情上达的重要渠道。在中国古代，各级地方行政长官兼理诉讼案件，从事审判活动。当案件进入司法审判程序以后，案件就不应该再被视为是信访活动了，而变成了司法审判活动。

谏诤制度包括进谏与纳谏。进谏可以分为官员的进谏和非官员的进谏。非官员的进谏一般应该属于信访范围。官员的进谏也要看是其职责范围内的进谏还是职责范围外的可自由裁量的进谏行为。官员职责范围内的进谏，应该是属于公文上达活动或官僚工作范畴，其职责范围外的可自由裁量行为一般属于表达个人意志行为，大致为信访范围。

各级官吏的上章、上表、上疏、上书进言等活动是否属于信访活动，判断的依据是：他们是以公职身份还是以个人身份、是职责范围内的行为还是职责范围外的个人可自由裁量的行为。前者似不能被认为属于信访，而是一种正常的公文上达行为，而后者则属于。 

牒诉相当于现在的写信上访；赴诉、奔诉则是现在的走访。趋阙告诉、守阙上书、诣阙申诉、诣阙上表、伏阙上书、赴阙诉冤、赴京控告等相当于现在的赴京上访。

古代信访制度应该包括古代信访设施、机构、规范、机制、行为、思想体系及核心价值观等。

从器物层面看，有疏表、谤木、木函、肺石、登闻鼓、钟、盘、铎、鼗、铜匦等。

从官职名称看，有纳言官、大司寇、公车司马令、知匦使、理检使、通政使等。

从受理机构看，有匦使院、登闻鼓院、登闻检院、都察院、通政使司等。

从信访形式看，属于来信的有讼、诉、陈、告、说、控、奏、上章、上疏、进言、上封事、悬书、投匦等等；属于来访的有京控、邀车驾、叩阍等形式。

二、古代信访制度的主要形式

从原始民主制向奴隶制社会过渡的尧舜时期，我国古代信访制度已经产生。尧时，于庭前设“进善之旌”，听取天下百姓的建议；又立“诽谤之木”，使“天下得攻其过”。 同时，尧还在国都四个大门设置接待来访者的机构，任命舜“宾于四门”，“辟四门，达四聪，以宾众贤也”。 舜时，继续设置“诽谤木”、“进善旌”，又悬鼓于堂，设“谏鼓”，有治国理政之建议可击鼓而谏，以“广直言之路，访不逮于总章”。 舜首置龙为“纳言”，管理诽谤木、进善旌和谏鼓，“听下言纳于上，受上言宣于下”， 接待社会成员进言。进善旌、诽谤木、敢谏之鼓是中国信访制度的源头，纳言也可谓中国最早的专职信访官职。这一时期，不仅产生了信访制度的器物层面——诽谤之木、进善之旌、敢谏之鼓，确立了专门的信访官员——纳言官和接待来访宾客以通四聪的官员，还产生了比较具体的信访分类——诽谤（批评或者议政）、进善（表扬、歌颂）、谏（批评或者直言规劝）、教道、谕义、告事、语忧和讼狱等。因此，从信访规范的形成，到信访器物的设置，从信访官员的配置，到信访形式的丰富以及信访分类的管理，都说明了尧舜时期信访制度已经产生。

此后，历代均设有相应的机构与制度来处理蒙冤受屈者的诉愿，信访制度历经几千年历史风雨却从不稍辍。下面通过对几种具体信访制度形式的考察，以了解古代信访制度的洋洋大观。

（一）登闻鼓制度

登闻鼓制度贯穿整个封建社会，是中国古代最主要的信访制度。“登闻”一词初见于汉代律文，是立即使皇帝知道的意思。登闻鼓，就是在朝堂外特设之鼓，吏民有冤抑，可以击鼓上闻。

登闻鼓制度滥觞于路鼓之制。舜时，为了广开言路，除了沿袭尧时的“诽谤之木”、“进善之旌”外，增设“谏鼓”，用以观察民意，察政治之得失。西周时期，设立了路鼓和肺石制度。《周礼·夏官·大仆》记载：“建路鼓于大寝之门外，而掌其政，以待达穷者与遽令。闻鼓声，则速逆御仆与御庶子”。御仆、御庶子是周王身边轮值路鼓的官吏，太仆掌管击鼓的事宜，由御仆与御庶子接待击鼓百姓，将百姓所言之事报告给太仆，再由太仆上报给周天子。

自魏晋始，设置“登闻鼓”制度，允许击鼓直诉，这一方式一直沿用至清代，是古代信访活动中一项重要制度。据《魏书·刑罚志》记载：“世祖阙左悬登闻鼓，以达冤人”，由主管官吏公车上奏其表。《晋书·武帝记》记载：“西平人曲路，伐登闻鼓。”《隋书·刑法志》规定：“有枉屈县不理者，令以次经郡及州省仍不理，乃诣阙申诉。有所未惬，听挝登闻鼓，有司录状奏之。”唐朝在于东西朝堂分置肺石及登闻鼓，“有冤不能自伸者，立肺石之上，或挝登闻鼓。立石者左监门卫奏闻，挝鼓者右监门卫奏闻。” 《唐律疏议·斗讼》中明确规定：“挝登闻鼓……而主司不即受者，加罪一等”，即凡是击登闻鼓申诉，有关官吏若不及时受理，比不受一般诉状罪加一等；“不受一条杖六十， 四条杖七十， 十条杖一百”，也就是说司法官不受理申诉案件的，要被处以杖刑。

登闻鼓的专门机构始设于宋，宋初置登闻鼓院和登闻检院两个“信访”机构，隶属门下省之谏院。《能改斋漫录》卷二《登闻鼓院之始》称：“魏世祖悬登闻鼓以达冤人，乃知登闻鼓其来甚久，鼓院之始或起于本朝也。” 宋初，登闻鼓院称为鼓司，太平兴国九年（984年） 匦院改称登闻院。宋太宗时，曾把“理检司”改成“登闻院”，并置鼓于禁门外，以达下情，名曰“鼓司”。宋真宗于景德四年（1007年）五月，又诏改鼓司为登闻鼓院，“以鼓司为登闻鼓院，登闻院为登闻检院，命右正言知制诰周起、太常丞直史馆路振同判鼓院，枢密直学士、吏部侍郎张咏判检院。检院亦置鼓。” 至于登闻鼓院和登闻检院各自所隶属及其受案范围，《宋史》卷一六一则有明载：“登闻检院，隶谏议大夫；登闻鼓院，隶司谏、正言，掌受文武百官及士民章奏表疏。”宋仁宗天圣七年（1029年），又复置理检使，由御史中丞兼领并受其事，“其称冤滥枉屈而检院、鼓院不为进者，并许指（诣） 理检使审问以闻”。 对击登闻鼓申诉的案件，不仅规定“诣鼓人所击状，委判院官躬亲看详”， 而且往往由皇帝亲自审理。元明清三代继续保留登闻鼓制度。

登闻鼓制度弥补了绝对禁止越诉的不足，加强了统治阶级自上而下的司法监督，便于听取臣民的意见，客观上有利于百姓冤情的上达，因此后世封建王朝历代相承，并以律文加以规定。

（二）匦函制度

古代朝廷收纳臣民进言和申诉书表的匣子称作“函”或“匦”，匦函都是一种特制的信箱，只是制作的材质和形状不同，其功能均是用来接受臣民上书言事的。木函之制始于南朝，梁武帝天监元年（502年），为了解民情，广开言路，下《置谤木肺石函诏》，规定在宫门两边分设为信访人保密的“谤木函”和“肺石函”，要求“若肉食莫言，山阿欲有横议，投谤木函”，“夫大政侵小，豪门凌贱，四民已穷，九重莫达，若欲自申，并可投肺石函”。 百姓可以根据不同情况，投书谤木函和肺石函，以求解决问题。

唐代施行铜匦之制，在继承木函之制基础上有了新的发展，《旧唐书·武则天皇后纪》《唐六典》以及《旧唐书·职官志》等史籍均有记载。武则天垂拱二年（686年），“太后命铸铜为匦。其东曰：‘延恩’，献赋颂、求仕进者投之；南曰：‘招谏’，言朝政得失者投之；西曰：‘伸冤’，有冤抑者投之；北曰：‘通玄’，言天象灾变及军机密计者投之”。 这种分东西南北方向的投书方式与今天信访归口办理有些相通之处，既考虑到了庶民投书的便利，也考虑到了信访的分类管理。同时，在中书省下设“匦使院”，由谏议大夫及拾遗、补阙充任“知匦使”，御史中丞侍御史各一人，为理匦使。其后四匦合一。就其性质而言，“匦使院”完全是处理信访工作的中央专职机构。此后，唐代历朝都沿袭此制，只是名称略有变化。其初，投匦者，使先验副本。唐开成三年（838年），知匦使李中敏认为先验副本不利于广聪明而虑幽枉，乃奏罢验副封。 免验副封是在实际的信访工作过程中通过总结经验后的进步，有利于皇帝得到更多的不同信息，也有利于保护信访人的权益，有利于革除信访人可能遭报复之弊。

宋初，太平兴国九年（984年）匦院改称登闻院。天圣七年（1029年）又另置匦函，处理累经申诉而未得辩明和事关机密的上书。

（三）上书制度

上书制度涵盖范围较广，包括上章、上表、上疏、上书陈事、上书冤讼，也有守阙上书、上书阙门、诣阙上书、悬飞书等。非官员的上书一般属于信访范围；官员上书在其公务职责范围外、申求个人的意志的行为，大致为信访范围。规范管理此类活动的规则、机构，即为属于信访范畴的上书制度。上书制度的建立对减少司法不公、纠正冤假错案和缓和阶级矛盾都有一定的积极意义。

《史记·五帝本纪》记载，舜任命龙为“纳言官”，其职责就是“听下言纳于上，受上言宣于下”，并要求龙必须据实禀告，不得欺诈。孔安国注云：“纳言，喉舌之官也。听下言纳于上，受上言宣于下，必以信。”纳言大致可以认为是主管信访工作的国家专职信访机关，龙可以认为是我国最古老的中央信访接待人员。舜时的纳言官到夏朝发展为“遒人”，《春秋左传·襄公十四年》引用《夏书》曰：“遒人（宣言官）以木铎徇于路，官师相规，工执艺事以谏”。

秦汉时期，建立了统一的中央集权国家，设立御史和公车府，受理吏民上书，处理信访事项是其主要职责之一。秦朝设立御史大夫负责监察、执法及掌管重要文献，也掌管吏民的奏章上书，将重要的奏章直接呈交皇帝阅览定夺。御史大夫一方面具有中央政府秘书长的性质，一方面又有立于行政系统之外的监察长的性质。自东汉以后，立御史中丞为御史台主管，号曰“宪台”。这几个朝代中所设的民曹尚书亦主管“吏民上书事”。 尚书在秦朝和西汉前期不受重视，仅仅“通报奏章而已”，但后来扩大权限便可以“拆阅奏章”和“裁决奏章”。 此外，汉朝还实行“周鼓上言变事”的制度，要求官吏须提供方便，不得随意阻断刁难，若不及时向上转达，满半月以上将受惩罚。西汉时，又设有诣阙上书制度，案件受害人或其他受到冤屈的人可以到京师向中央司法机关提出诉讼。“缇萦上书” 就是诣阙上书的一个著名案例，司马迁感慨道：“缇萦通尺牍，父得以后宁。”　

公车司马是古代受理信访事项的一个重要机构，始置于秦。公车府隶属于掌管宫廷禁卫的卫尉，主官为公车司马令，受理谏言进事，接待申诉冤屈之人。自秦至隋，各代均设立公车府，掌管“吏民上章、四方贡献及征诣公车者。” 公车司马令“掌尚书之不理，有枉屈，经判奏闻”，而且在公车府中设置“谤木”、“肺石”作为信访器物。由此可见，公车府虽然不是专职的信访机构，但是一个接待民众进言、申冤的地方。西汉末年，王莽改制，变更公车府为“王路四门”，由“谏大夫四人常坐王路门受言事者。” 魏晋时期沿承汉制，置卫尉以掌宫门屯兵、城门禁卫，下设公车司马令，第六品，职责如故。东晋不置卫尉，南北朝均复设置。东晋以来径称公车司马令为公车令。南朝宋掌受章奏，改隶侍中。梁、陈仍属卫尉卿。 公车府都是接受面呈信件，这就造成在实际的运作中，公车司马令可能畏于权势拒绝接收一些信件，或是将一些信件压下不上报甚至是转给当事人。北齐置为卫尉寺下公车署主管，举尚书所不理，有枉屈，经判奏闻。隋代中央官制，多依北齐，亦置公车。 到唐朝，卫尉寺虽仍有公车司马一职，但不再有传统的掌臣民上书的职能，而改为掌邦国器械文物之事。 

隋唐时信访制度有所发展，受理臣民信访的有关机构已比较健全和完备。隋炀帝设置了谒者台，以谒者大夫为主官，下设有通事谒者等属官，负责吏民申奏冤屈等事。据《隋书》记载，谒者台“受诏劳问，出使慰抚，持节察授，及受冤枉而申奏之。驾出，对御史引驾”。其主要职责是在出使抚慰的过程中了解民风政情，纠正冤假错案。唐初负责收受上表投诉的通常是中书省和门下省。贞观元年（627年）“敕中书令侍中朝堂受讼辞，有陈事者悉上封”。 《唐六典》卷八《门下省》“给事中”云：“凡天下冤滞未申及官吏刻害者必听其讼，与御史及中书舍人同计其事宜而审理之。”唐朝武则天时期，专门设置一种投放书信的“匦函”，以接受四方上访之书信。

宋代，设置登闻鼓院和登闻检院两个“信访”机构，隶属门下省之谏院。鼓院负责吏民章奏表疏，“凡言朝政得失、公私利害、军期机密、陈乞恩赏、理雪冤滥及奇方异术、改换文资、改正过名，无例通进者……”检院为进状的再审机关，对未经鼓院者，检院不得收接。百姓上访进状先由鼓院受理，“或为所抑，则诣检院”。如检院仍不受理，或处理不当，即“判状付之，许邀车驾。如不给判状，听诣御史台自陈”。 可见，宋代对上访进状的程序也规定得很严密。淳化三年（992年）增设理检司。理检司设立后，对鼓、检两院不受理或受理迟滞的，可到理检司上访申诉。天圣七年（1029年）又另置匦函，处理累经申诉而未得辩明和事关机密的上书。

明代是上书机制完善而健全的时期。明太祖朱元璋重视信访，在臣民上书言事、申冤诉屈的渠道等方面做了具体的组织体制安排。洪武三年（1370年），设察言司，专责“掌受四方奏章”。洪武十年，又设通政使司，位居卿寺之首。通政使司“掌受内外章疏、敷奏、封驳之事”，而以通达下情为其首要任务。天下各地来人陈情述言、申诉冤情以及控告不法官吏之事，皆由通政使司接待，并将缘由写清楚呈报皇帝。臣民密封信件也由通政使司启封，事情重大者，可以节录成副本同原件一起呈报皇帝。朱元璋给通政使司制定了职业道德规范，要求通政使司“审命令以正百官，达幽隐以通庶务，当执奏者勿忌避，当驳正者勿阿随，当敷陈者勿隐蔽，当引见者勿留难”。 此外，还建立了信访受理的实封机制，上告要具结实名，信件要原封不动地交由官员处理，“臣民言事者，实封达于御前。……在八议者，实封以闻”。 

到了清代，都察院和步军统领衙门负责对上书皇帝的材料进行分类、筛选，通过对书面控诉和原告陈述的审查来评估案件，以此为皇帝分担审理案件的压力。1800年，嘉庆继位，决心重振大清朝政，命令受理所有向皇帝上书申冤的案件，以求广开言路。结果申诉潮水般涌来，不久嘉庆便因不能承受而恢复了由都察院和步军统领衙门负责分案的制度。 上书皇帝其实并非易事，真正能到皇帝那里的案件也并不多。《大清律》规定，非四品以上的官员，皇帝不能接见，信件也不能转达。谁要是违反规定就是犯上，要追究责任按例治罪。

（四）邀车驾制度

邀车驾又称迎车驾、拦车驾，即皇帝外出车驾经过时，于路旁喊冤申诉，俗称“告御状”。邀车驾上诉究竟源于何时，难以考究，但至少在汉代就有此种做法。《后汉书·杨政传》记载了儒林之士杨政邀车驾为其师范升鸣冤直诉并最终救出之事。南北朝时，有了“邀车驾”的正式记载，《北史》载：“后欲邀车驾论修义罪状，左仆射萧宝夤喻之，乃止。”

到了唐代，邀车驾正式被写入法律，凡案情重大而不得申理者，可于皇帝出巡之时，于其车驾行处，跪伏路旁申诉冤抑。《唐律疏议·斗讼》规定：“车驾行幸，在路邀驾申诉……有不实者，杖八十。”又规定：“即邀车驾及挝登闻鼓，若上表诉，而主司不即受者，加罪一等。其邀车驾诉，而入部伍内，杖六十。”又规定：邀车驾申诉者“自毁伤者，杖一百。虽得实而自毁伤者，笞五十。即亲属相为诉者，与自诉同”。从唐代较为完备的法律规定看，一是法律明文规定允许邀车驾直诉；二是邀车驾直诉必须实，申诉不实有罪；三是主司必须受理邀车驾之诉；四是不允许以自残身体的方式进行申诉。

宋朝规定类似于唐。元朝虽无唐宋法律那样的具体规定，但有“诸陈诉有理，路府州县不行，诉之省部台院，省部台院不行，经乘舆诉之”的规定。 “经乘舆诉之”即指径直向皇帝申诉。

明清法律明确规定，在正常上诉不受理的情况下，允许“迎车驾”申诉，即“于仗外俯状以迎车驾申诉”，与唐宋法律规定基本相似。《清史稿·刑法志》规定：“其投厅击鼓，或遇乘舆出郊，迎击驾申诉者，名曰‘叩阍’。”

“邀车驾”是一种特殊的直讼程序，皇帝掌握中国古代社会的最高权力，拥有绝对的司法最终决定权，将冤情上告于皇帝可以避免各级官吏枉法裁判，是寻求昭雪的最终途径。为了皇帝或各级官员的安全和仪威，历代对通过邀车驾申诉的行为均有种种限制，规定皇帝或各级官员的车驾所经过之处，百姓要自动回避。邀车驾属于非常程序之诉，具有突发性和不可预见性，如查不属实，必然受到严厉惩罚，但历史上成功受理诉状的案例仍屡见不鲜。在现在的信访活动中，信访人“拦车喊冤”与古时的“邀车驾”可谓一脉相承。

（五）巡察制度

巡察分为皇帝亲巡和派员巡察，类似现代的下访制度。前者称巡守，后者称巡抚。《礼记·王制》记载，关于天子亲巡，有“天子五年一巡守”的规定，“二月东巡守，五月南巡守，八月西巡守，十有一月北巡守”。主要目的在于“觐诸侯，问百年者就见之。命大师陈诗，以观民风。命市纳贾，以观民之好恶，志淫好辟”，即了解民志、民情。汉武帝时的刺史、隋和唐初时的道官、明代的巡抚等官员皆是出巡之官，任务是问民间疾苦、访地方治情。这些下巡官员是皇帝的耳目，是皇帝了解民情民意的重要渠道。

梁武帝天监三年六月，下诏“可分将命，巡行州郡。其有深冤巨害，抑郁无归，听诣使者，依源自列。庶以矜隐之念，昭被四方，逖听远闻，事均亲览。” 宋时设监察御史，其职责之一是帮助贫弱冤苦不能自申者，收集百姓冤情信息；明朝建立了监察御史巡按地方的制度，巡按的重要职责之一便是根据民众的申诉雪冤狱、正法纪。 

三、古代信访制度的原因分析

“信访”这一当代中国使用频率极高的词汇，既是中国特色的产物，也是中国特色的反映，“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重或理解。” 信访和其他社会现象一样，有它发生、发展所依赖的社会历史条件。

其一，在阶级社会中，阶级利益的对立和是非观念的差异使矛盾在社会生活中不可避免。在以皇帝为顶峰，政治权力大小为等级标志的庞大封建官僚政体中，平民百姓无法支配自己的命运，只能目光向上，将希望寄托于贤明的统治者，“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表要同时是他们的主宰，是高高站在他们之上的权威……并从上面赐给他们雨水和阳光。” 社会组织管理者也需要调节这些矛盾，避免矛盾激化以稳定其统治秩序。

其二，古代中国是在较低生产力的基础上建立的疆域辽阔和人口众多的国家，要在交通、通信、经济等十分落后的条件下实现对庞大帝国的控制是非常不易的。信访就是政权中枢获得来自庞大帝国各个角落的反映各级官员施政信息的重要渠道。统治者借此获取民心、控制地方官吏以避免矛盾激化从而实现对帝国的有效治理，而被统治者则通过信访这种合法的制度管道表达自己的意愿和诉求。

其三，中央政权对百姓信访作出或派钦差实地调查过问，或责成事发地方的上级部门重新审理的反应，以对地方直接干预的方式强化朝廷权威，达到获取民间对朝廷心理认同的目的。 “察讼理冤，实维政首；躬亲听览，民信所由” ，建立各种信访制度的出发点是“通幽隐之情，防奎隔之患”，使下情能够及时上闻，防止因百姓冤抑无处申诉而导致人怨鼎沸，激化阶级矛盾。孟子说：“君者，舟也；庶人者，水也。” 为了维护自身统治地位和永久利益，就必须使舟水保持平衡，水不致覆舟，这仅靠暴力是难以实现的。

其四，由于中国古代的司法体制中司法、行政不分，地方官同时也是司法官，司法公正得不到应有的保证。地方官员的权力来自朝廷的委派，以皇帝为首的官僚权力系统上级对下级的约束具有绝对作用。百姓处于地方官吏单向管理的地位，只有绝对服从的义务，如果贪官污吏害民，向本级集司法与行政大权于一身的地方长官申诉自然无法得到公正处理，通过层层信访上诉是唯一选择。自古以来中国的德治、礼治和人治之治国方略，形成了官纳言于民、民诉言于官的沟通机制。一方面，开明的统治者乐于把采集民间的意见和不满作为其统治伦理的重要展示；另一方面，被统治者通过信访这一合法的制度管道表达自己的意愿和诉求。 

古代信访制度就是适应统治者和被统治者双方的社会需要而逐渐形成的一种缓和社会矛盾的政治制度。古代信访制度在历史上发挥过反映民意、受理冤狱、监督司法等重要作用，对于缓和阶级矛盾、维护社会秩序具有积极意义。但是，在古代中国社会中，虽然有人通过信访洗清了冤屈，获得了正义，但更多的信访结果却是久悬不决，含冤莫白。有的冤民不远千里，风餐露宿，但其结果往往是百诉不达，有冤难伸。梁武帝曾感言：“治道不明，政用多辟，致使肺石空陈，悬钟徒设”。 光绪年间，或数年“各省京控，从未见一案平反”，或“州县承审京控上控各案，往往逾期不结”。 总之，封建统治者只是将民众当作一种维持封建王朝统治、维护社会稳定的“手段”和“客体”，百姓从信访制度中的受益充其量只能算是一种“反射利益”。 

当然，我们也应该看到，古代信访与现代信访既有历史的文化血缘联系，在其形似的表象下又有本质的区别。古代中国施行的多是以皇帝为首的官僚专制主义制度，通过信访方式获取地方官员施政信息，对帝国进行全方位的控制和管理，以维护帝国稳定的社会秩序。当代中国则是一个人民当家作主的社会主义国家，信访的实质是公民为维护个人或公共利益采取的有针对性的诉求活动，是公民参政议政意识的体现，是公民依法行使当家作主权利的重要方式。而且，古代信访的内容大多局限于申诉冤屈；当代信访的范围除申诉冤屈外，还包括向各级机关提出建议、意见，要求解决问题等事项，内容十分广泛。

导 论 001

第一章 溯源：从“谤木”、“善旌”到人民信访的萌芽 017

第一节　古代信访制度变迁与当代借鉴 017

一、古代信访制度考辨 017

二、古代信访制度的主要形式 019

三、古代信访制度的原因分析 026

四、古代信访制度的当代启鉴 028

第二节　人民信访早期实践和制度孕育 031

一、土地革命时期的控告检举制度 031

二、抗日战争时期的信访权利保障 033

三、解放战争时期的信访制度创设 035

四、奠定当代人民信访的制度基础 036

第二章 创建：必须重视人民的通信（1949—1957年） 038

第一节　“五一六”批示与信访工作的开展 038

一、持续上升的来信来访 039

二、信访工作的初步开展 042

第二节　信访制度体系的创建 045

一、信访工作的性质及职能定位 046

二、信访机构的设置 048

三、法规性文件的制定 053

四、信访主要工作机制形成 056

第三节　信访制度创建的原因与成效剖析 064

一、信访制度创建的原因分析 065

二、信访制度创建的历史成效 071

第三章 探索：大规模建设中的信访制度（1957—1966年） 077

第一节　信访活动的萎缩与制度调整（1957—1961年） 077

一、信访活动的萎缩及原因分析 077

二、信访制度的调整与变迁 080

第二节　信访的活跃与制度探索（1961—1966年） 087

一、信访数量的回升及内容的变化 088

二、信访制度的发展与探索 090

第四章 挫折：发挥特殊功能的信访制度（1966—1976年） 099

第一节　“文化大革命”时期的信访活动 099

第二节　信访制度的严重破坏和功能异化 101

第三节　以特殊方式开展的信访工作与制度修复 102

第五章 重塑：春风化雨中的信访制度（1976—1982年） 107

第一节　拨乱反正中的信访形势及初步治理（1976—1978年） 107

一、“文化大革命”结束后的信访高潮 107

二、第二次全国信访工作会议召开 108

第二节　十一届三中全会后信访制度的拨乱反正（1978—1982年） 110

一、十一届三中全会后的信访形势 110

二、新形势下信访制度的推进 111

三、第三次全国信访工作会议的召开和《党政机关信访工作暂行条例》

  的试行 119

四、1979—1982年的信访治理状况 120

第三节　卓有成效的信访制度建设与非制度化解决信访问题的隐忧 121

第六章 法制：第一部《信访条例》制定和实施（1983—1995年） 125

第一节　信访制度功能的重新定位 125

第二节　信访工作体制新局面 129

一、信访办理新形式、新问题 130

二、开拓信访信息汇集新渠道 136

三、各种形式的信访工作交流 137

四、信访工作人员素质的提高和信访理论研究的开展 139

第三节　信访条例制定的深入开展与1995年《信访条例》的颁布 141

一、信访条例制定的推进 141

二、1995年《信访条例》的制度创新 142

第七章 争议：市场经济中的信访制度改革（1996—2005年） 144

第一节　市场经济下的信访洪峰 144

第二节　信访制度改革的进一步开展 147

一、提升党政专职信访工作机构的规格，提高信访干部的职业素质 148

二、废除收容遣送制度，接访制度浮现 149

三、建立信访联席会议制度 151

四、探索信访办理新模式 152

第三节　信访制度存废的争议与2005年《信访条例》的颁布 154

一、几种流行观点的分析 154

二、2005年《信访条例》的新特征 158

第四节　依法治访与制度创新 161

第八章 创新：构建社会主义和谐社会的基础工作（2006—2012年） 165

第一节　新阶段信访制度的功能定位 165

一、新阶段的信访形势与特点 165

二、构建社会主义和谐社会的基础工作 167

三、建立较为完备的信访工作法律制度体系 169

第二节　创新工作体制，构建大信访工作格局 170

一、构建大信访工作格局的路径选择 170

二、构建大信访格局的逻辑与现实的考量选择 174

三、大信访工作格局的实践创新 177

第三节　建立健全信访长效工作机制 180

一、信访工作综合协调机制 180

二、信访问题排查化解机制 183

三、信访信息汇集分析机制 188

四、信访事项督查督办机制 193

第四节　创新工作方法，从源头上预防和减少信访问题 197

一、领导责任制 198

二、拓宽信访渠道 201

三、社会参与 207

四、加快推进信访信息系统建设 209

第九章 法治：新时代信访制度的改革和创新（2012年至今） 212

第一节　新时代的信访形势和职能定位 212

一、社会主要矛盾的转变与信访形势 212

二、信访制度的重新定位 214

第二节　法治化：运用法治思想和法治方式做好信访工作 216

一、依法分类，推进涉诉涉法信访改革 217

二、取消信访排名，改革信访情况通报制度 218

三、规范信访程序，引导依法逐级走访 219

四、全面推行涉法涉诉案件律师代理制度 220

五、信访立法取得突破，完成《信访法（草案）》 221

第三节　信息化：推动信访工作效能水平和公信力全面提升 222

一、阳光信访，实行网上受理信访制度 222

二、互联互通，构建国家信访信息系统 224

三、探索规范信访信息化新模式 225

第四节　专业化：统筹协调，形成信访工作合力 226

一、加强信访工作队伍建设，提升专业能力 226

二、完善问责考核，打造责任信访 227

三、重视新闻宣传，建立新闻发言人制度 228

四、信访理论研究取得重要进展 229

第五节　以人民为中心，创新群众工作方法 230

一、以人民为中心，为群众排忧解难 230

二、用群众工作统揽信访工作 232

三、加强初信初访办理，从源头化解矛盾 232

四、启动群众满意度评价机制 233

第十章 展望：开启深入推进信访制度改革的新征程 235

第一节　信访制度历史发展脉络梳理 235

一、信访形势随着国家的社会政治经济的发展而演变 235

二、围绕中心，服务大局 237

三、制度化、规范化、法治化的历史演进 238

第二节　现阶段信访制度存在的合理性探讨 240

一、信访制度长期存在的原因分析 240

二、信访与人治、法治的辨别分析 246

第三节　新时代完善信访制度的机遇和挑战 249

第四节　全面深化信访制度改革的路径 253

一、统揽全局，从根本上解决信访问题 253

二、依法治访，完善信访制度体系 255

三、协力合作，健全信访工作格局 257

四、融合创新，推动信访治理现代化 258

五、把握新时代特征，提高信访工作效能 259

大事年表（1949—2019年） 261

参考文献 276

后 记 288