《知识产权与市场竞争研究2019年第1期（总第5辑）》：
三 影响我国反垄断法宽免政策效用发挥的主要因素
如上所述，我国反垄断执法机构适用反垄断法宽免政策的案件数量都明显偏少，这说明反垄断法宽免政策在实践中没有得到有效实施。其中原因为何？我国适用反垄断法宽免政策究竟存在何种障碍？这很有探讨的必要。我们认为，其中的障碍主要有以下三个方面。
1.反垄断法宽免政策不够明确，降低了该项政策的激励效果
域外经验表明，反垄断法宽免政策必须明确透明，这样才有利于市场主体对其形成强有力的信赖和期待，否则就会降低政策的激励效果。考察我国《反垄断法》和两部委文件相关条款呈现的反垄断法宽免政策，我们可以发现，我国反垄断宽免政策是不够明确的。具体表现为以下几个方面。
（1）宽免条件不够明确。尽管两部委的规定对《反垄断法》的条文有所细化，但关于反垄断法宽免政策的适用条件仍欠明确。“经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况”具体要包括哪些信息？“重要证据”的标准为何？或者按照两部委文件的用词，“关键作用”所指含义为何？这些核心问题都没有得到明确的解答。
（2）对可以宽免的处罚方式的规定比较含糊。哪些处罚可以被列入宽免政策的适用范围呢？《反垄断法》第46条第2款没有给予明确规定，只笼统地使用了“对该经营者的处罚”的措辞。原国家工商行政管理总局明确规定其主要是指“《反垄断法》第四十六条规定的罚款”，国家发改委的文件对此没有明确规定。《反垄断法》第46条第1款规定了责令停止违法行为、没收违法所得和行政罚款三种处罚方式，第一种自然不存在减免的空间，其他两种处罚方式是否能够适用宽免政策呢？无论是《反垄断法》本身还是两部委的文件都没有明确的规定。从案例看，迄今为止反垄断法宽免政策还仅仅限于对行政罚款的减免。但国家发改委价格监督检查与反垄断局于2016年发布的《横向垄断协议案件宽大制度适用指南（征求意见稿）》第14条明确规定：“为鼓励经营者主动报告垄断协议并提供重要证据，执法机构可以考虑在减免罚款的同时参考本指南第十三条考虑减免没收经营者的违法所得。”这表明，我国反垄断法宽免政策可以适用的处罚方式并没有得到统一的明确规定。
（3）宽免待遇不够明确。对第一个符合条件的主动报告者，两部委的文件都明确给予免除处罚的待遇，这没有疑义，但对于第二个及以后的主动报告者的宽免待遇，两部委的文件规定既不一致，也不明确。国家发改委的文件对于第二个及以后的报告者作了两个梯次的区分：第二个主动报告者可以按照不低于50%的幅度减轻处罚，其他主动报告者可以按照不高于50%的幅度减轻处罚。原国家工商行政管理总局的文件则对第二个及以后的主动报告者未作区分，笼统规定“酌情减轻处罚”。
（4）有权适用反垄断法宽免政策并接收经营者报告的机构不够明确。按照《反垄断法》第46条的规定，有权适用反垄断法宽免政策并接收经营者报告的机构是“反垄断法执法机构”，一般认为，我国的“反垄断法执法机构”只限于国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局和商务部三家，其中有权调查垄断协议案件的机构只限于前两家，省级对应机构并无当然的反垄断执法权，需要国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局对应授权方能有权对垄断协议展开调查。因此，按照《反垄断法》的规定，只有国家发展和改革委员会和国家工商行政管理总局有权实施反垄断法宽免政策，省级对应机构须获得对具体案件展开调查的授权后，在该具体案件中才能实施宽免政策。尽管两部委的相关文件对于反垄断法宽免政策的适用主体作了扩大化的规定，采用了“政府价格主管部门”和“工商行政管理机关”的用词，但并没有真正解决问题。因为，省级价格主管部门和工商行政管理机关在对垄断协议案件展开调查前，须向中央政府对应机构申请授权，而获得授权的前提是其已经掌握相关垄断协议的基本信息，否则不会获得授权。那么，在省级相关机构已经掌握相关垄断协议的基本信息的前提下，经营者如何满足提交“重要证据”的前提条件？
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