《土地流转与乡村秩序再造：基于皖鄂湘苏浙地区的调研》：
（一）农地政策的效率追求：从承包经营权稳定到经营权流转
在计划经济时期，由于产品的定价权在国家手中，国家便利用工农业产品价格的“剪刀差”，从农业中汲取了大量的剩余用于重工业的发展。改革开放以来，面对历史因素造成的农业滞后和农民贫困，中央高度重视农村改革，力图通过农村生产关系的变革释放和推动农村生产力的发展。在其中，作为农村最重要的生产资料——土地，如何提升农地的生产效率、增加农民收入构成了这场农村改革的核心。这个过程中，从强调承包经营权的稳定，到强调推动承包经营权的流转，国家农地政策的重心和表述虽然发生了变化，但都服从于农业发展这一基本目标。
在人民公社体制下，农民的劳动投入与收益不具有直接对应关系，这使得农民缺少生产的积极性和主动性。发端于安徽凤阳小岗生产队的“分田单干”开启了中国农村改革的大门，“交足国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的土地经营形式极大地激发了农民的生产积极性，从而大幅度地提升了土地的生产效率。从1982年至1986年中央连续五年发布以农业、农村和农民为主题的一号文件，赋予家庭联产承包责任制以合法地位，并做出稳定农村土地承包关系的政策承诺。为了保障农民的土地承包权，国家不断地延长土地承包权期限。在一轮承包期临近到期之日，1993年中共中央、国务院出台的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》规定在原有15年承包期到期后再延长30年不变；2002年，《中华人民共和国土地承包法》出台，土地承包关系成为受到法律保护的关系；2007年，《中华人民共和国物权法》出台，农村土地的承包权利被界定为物权，这从法律上杜绝了村社集体调整、收回农民土地承包权的可能。在法律和中央政策不断出台的累加效应下，农民的土地承包经营权得到强有力的保护，土地承包经营权成为土地所有权之外一种重要的基础性权利。
然而，在20世纪80年代末90年代初期，家庭联产承包责任制的制度激励效应已经释放完毕，农民普遍陷入“增产不增收”的困境。当农业生产重新恢复到以家庭为单位的经营形态时，土地生产效率的提升只是相对于人民公社体制下的土地经营方式而言，仅仅依靠农民家庭式的农业生产，生产效率的进一步提升仍然面临着诸多瓶颈。小农不仅缺乏足够的农业资金和农业科技，且在日益复杂的市场经济中不掌握相应的市场信息，他们始终在市场经济中处在较为被动的地位。在这种情况下，要想实现农业的发展和土地效率的提升一般有两种方式：一是将小农组织起来，通过成立农民合作社或者相应协会等组织来克服单个家庭在经营农业上的弊端；二是改变农业的经营主体，即实现土地从传统小农向各种新型农业经营主体的转移。相比于传统小农，新型农业经营主体具有资金、科技和管理等方面的优势，且生产直接面向市场，从而能更有效率地利用土地。事实上，两种方式代表了不同国家和地区的农业发展道路，前者如日本、韩国、中国台湾地区等，后者如美国、加拿大等。
20世纪90年代以来，随着中国经济的崛起，劳动力逐渐成为一种重要的生产要素，而农民则是劳动力供给的主要来源。对于劳动密集型的产业而言，其需要源源不断且相对廉价的劳动力供给，如此才具有在国际竞争中的低成本优势。城乡二元结构下庞大的农民群体正好满足了该经济结构对劳动力的特殊需要。与此同时，随着“分税制”改革的实行，财政捉襟见肘的地方政府开始通过向农民多收费的方法来渡过难关（李芝兰、吴理财，2005），从而加剧了农民的负担。在传统的农业地区，“三农问题”日益严峻，农业的发展受到严重影响。于是，国家一方面需要农村仍然不断地为工业化提供劳动力，另一方面又要实现作为国民经济基础行业的农业的可持续发展。在这种背景下，推动土地从农民手中向新型农业经营主体手中的流转而非将农民组织起来才能实现国家的双重目标。
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