经济全球化背景下,经济活动超越国界在全球分散分布的同时,主要生产、生活活动向着世界主要的城市区域集聚。根据联合国报告(2015),在1970-2015 年期间,全世界超千万人口的城市集聚体a 从3 个增加到了28 个,其在整个城市体系中的比重迅速增长,从4% 增加到12%。预计到2030 年,这一比重将继续扩大。这些密集的城市集群是经济增长的主要发生地,世界城市化近40 年的经验表明,城市群是增长最快、最具活力的城市地域类型,在国内外政治、经济、文化舞台上发挥着至关重要的作用。40 年的改革开放,我国城镇化发展迅猛而卓有成效,城镇化水平已超过50%,普遍认为,我国已经进入加速城镇化阶段。在当前的国内外背景下,城镇化更被认为是我国向内需型结构转化的重要战略引擎,因而引起了国内外学界、政府部门的广泛关注。然而未来的城镇化战略实施的重点区域应该在哪里?必须针对这个问题,进行科学考察和严谨推理,才能做到有的放矢,制定出行之有效、针对性强的政策措施。
一、城市群在世界城市体系中的重要性
1. 世界城市体系中增长最快的城市地域类型
根据联合国报告,1970-2011 年期间,世界城市人口翻了一番,从13亿增加到36 亿。其中发展中国家的城市人口则增长了将近3 倍,从7 亿增加到27 亿。这些城市人口主要增长在哪种规模的城市?
1970-2011 年期间,100 万-500 万的大城市吸引了全世界5.3 亿新增城市人口,其中发展中国家占了4.5 亿。表现最为突出的城市地域类型是1000万人口以上的超大城市。1970 年,超大城市只有纽约和东京两个城市,只有3900 万人。2011 年,全世界拥有1000 万人以上的城市增加到23 个,吸纳全世界3.6 亿城市人口,其中发展中国家占2.6 亿。从占世界城市人口的比重来看,千万人口的超大城市的比重增加最为明显,1970-2011 年增加7个百分点。而除100 万-500 万人口的大城市的占比增加3.3 个百分点之外,其他规模的城市地域类型占比都在缩减。发达国家同样符合这样的规律,千万人口超巨城市增加5 个百分点,100 万-500 万人口的大城市增加3.2个百分点。在发展中国家,超巨城市增加9.5 个百分点,而100 万-500 万人口的大城市增加3.6 个百分点。联合国针对2025 年城市人口的分布预测显示,千万人口以上的巨型城市(占比增加3.7%)和100 万-500 万人口大城市(占比增加3%)仍然是未来15 年城市人口聚集的主要城市地域类型。
2. 全球生产的重要节点,参与经济全球化的主要空间单元
从国家层面来看,这些重要的城市群是乡村人口转化的重要接纳体(container),它们不仅人口规模庞大,空间范围广阔(多数大于传统都市区的范围),而且在国内外政治、经济、文化舞台上担当着重要的角色,是连接全球生产消费网络的重要节点(McGee, 1999;胡序威等,2000;姚士谋等,2001)。
在过去40 年的经济全球化过程中,城市群发挥着重要的节点作用,是全球竞争的主要单元,对全球、对国家、对区域的经济、政治、文化拥有着巨大的影响力。城市群并不占据世界最多的人口,面积更加之小,但它们却是世界上经济、政治活动最为密集的地域,是经济增长的主要发生地。例如在美国,40% 的就业集中在1.5% 的土地上;在泰国,37.1% 的GDP 都集中在仅占全国总面积1.5% 的曼谷区域,相应区域的工业增加值比重更高达76.8%。近年来,巨型城市区域的集聚趋势仍在持续(Kim,2002)。除了传统意义上能够使得企业共同享受优良的基础设施条件、方便建立前后向的联系、便于接近地方劳动力市场之外,世界各地这一波新的集聚趋势还有助于企业应对复杂的全球性市场动态和不确定性,降低交易成本;另外,不管是制造业还是服务业企业,都需要集聚向主要节点,来方便与其合作者进行面对面的交流,以便在复杂多变的商业关系中,对潜在的合作者进行判断,建立互信关系(Scott, 2001; Hall, 2001;ScottandStorper, 2003)。因而,正是经济全球化的开放性和竞争性使得集聚成为必需,使得城市群成为这一集聚过程中最为引人注目的形式。
城市群已经成为参与经济全球化的主要空间单元,在世界政治舞台上担当着特殊的角色,它的中心城市担当着门户城市(Gateway City)的作用(Short et al., 2000),是各种“流”的汇集地,连接区域和世界的节点及经济体系的控制中心,也往往是世界城市(World Cities)(Hall, 1966;Friedmann, 1986)或全球城市(Global Cities, Sassen, 1991;2001)。正如新区域主义论者所言,经济全球化和信息技术的应用,非但没有使得地理空间的作用消亡,反倒加强了它以城市区域的形式参与各项活动的作用(Storper, 1997;Scott and Storper, 2003)。
3. 内部资源环境矛盾异常突出,可持续发展挑战巨大
对于城市群本身而言,它是一个蕴含着多元文化的复杂系统,区域内部社会问题突出,区域的超大规模集聚使得其内部资源约束、环境问题异常严重(Yeung,1997,2002;Douglass,2000;陆大道,2005;方创琳,2011;顾朝林,2011;宁越敏,2011)。这类型区域经济外向型的特征,又使得这个区域在多变的全球经济氛围下变得异常敏感和脆弱,2008 年金融危机,遭遇最严重创伤的正是这些地方。因此,城市群的经济、社会发展以及资源环境的可持续发展是地方政府、区域乃至国家共同面临的重大挑战。而世界经济的加速整合,以及大区域范围内的快速城市化过程,使得多数专家已经承认,在这些城市群内,传统的城市规划理念和政策战略已经无法适用(Soja, 2000;Simmonds and Hack, 2000;Scott et al., 2001)。作为一种新型的城市地域类型,过去的城市规划管理策略面临着巨大挑战(Simmonds andHack, 2000;Scott et al., 2001;Soja, 2000, 2014),我们必须及时更新城市群的空间重构过程及机理,来为规划管理服务。
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