《党内法规理论研究 2019年第2期（总第3期）》：
（二）类型限定下党内规范性文件概念的再界定与释明
经过上述类型限定后，可进一步对党内规范性文件概念做出新的界定，即党内规范性文件是指中国共产党各级组织及其部门为贯彻实施党的规定要求或先行补充党内规范，在履行职责过程中针对党组织的工作、活动和党员行为制定的以特定公文为载体的行为规范。党内规范性文件概念的具体含义分说如下。
第一，党内规范性文件的本质是行为规范。目前“备案论”把党内规范性文件的本质界定为“文件”，强调其“具有普遍约束力、可以反复适用”，实际上此处“文件”就是指公文，即党内规范性文件是“有规范性的公文”。虽然“备案论”将党内规范性文件的本质界定为公文具有一定的现实考量，至少日常接触到的党内规范性文件都是以公文方式呈现，即“一份有规范性的公文可以说是一份党内规范性文件”。但是，从学理角度来说，党内规范性文件的本质只能为“行为规范”而不是其他。首先，党内规范性文件是党内法规制度体系的组成部分，这决定了党内规范性文件必须是行为规范，必须从完善党内法规制度体系角度推动党内规范性文件工作；其次，党内规范性文件之所以能够被称为“党内规范性文件”而不是“公文”，其根本原因在于党内规范性文件的本质是“行为规范”，而不是其他；最后，党内规范性文件的实质属性为“行为规范”，表现形式为“公文”，实质与形式二者关系不可颠倒。因此，党内规范性文件的本质应当界定为“行为规范”，只是实践中人们为了方便称呼，可以从整体层面将党内规范性文件直接对应为一份具有规范内容的特定公文。
另外，“行为规范”本质说明党内规范性文件具有普遍约束力、可以反复适用，将直接适用调整党组织和党员，并且党内规范性文件的“规范”明显区别于党内法规所强调的“法规”形式的规范，也就是说，党内规范性文件在法属性、规范内容、规范时长和规范力度等方面不及党内法规，更不应当有法规范的“假定条件+行为模式+法律后果”规则结构，其保障手段侧重政纪处分和党员自觉遵守。当然，这种规范特点并不意味着党内法规可以取代党内规范性文件，反而党内规范性文件有其自身独立存在的价值和功能，两者都是中国共产党治国理政的重要工具，“何种情况下采取党内法规的形式，何种情况下采取规范性文件的形式，取决于调整对象、文件内容、制定目的、制定条件等因素，并无一定之规”①。
第二，党内规范性文件的制定主体为中国共产党各级组织及其部门。首先，这排除了国家机关、其他政党和群团等组织制定的规范性文件，意味着党内规范性文件是一种由中国共产党组织制定，体现党组织意志的特定规范。其次，实践中从中央到地方各级党组织乃至相关部门在不同程度上具有制发党内规范性文件的客观需求，“备案论”仅从不同层级的备案工作角度去定义，割裂了党内规范性文件概念中制定主体的统一和完整。因此，将党内规范性文件制定主体扩展为各级党组织及其部门，既回应了实践客观需要，又弥补了“备案论”之概念缺陷。最后，针对实践中较为常见的党政联合发布规范性文件现象，由于该类规范性文件同样表达了党组织的发文意志，其内容主要为规范党的领导和执政活动，有助于发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，故而笔者还是将其定位在党内规范性文件范畴。
第三，党内规范性文件以特定公文为载体。正是因为党内规范性文件是一种以特定公文为表现形式的行为规范，决定了在制定、实施等工作环节中党内规范性文件明显区别于党内法规。例如，党内法规工作的适用依据主要为《制定条例》，但是党内规范性文件的拟制、办理、管理等工作必须按照《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《公文处理条例》）的规定，遵循公文处理工作的一般性规律和特点。由《公文处理条例》规定可知，党内规范性文件一般是传阅审批，不要求会议审议通过；程序简便而灵活性、适应性强；侧重说理阐释，表现为段落式表述等。正是党内规范性文件和党内法规（类党内法规）在表现载体上的不同，决定了二者在规范形式、规范性质、规范功能等方面具有明显差异。正如一位学者总结道：“党内法规主要用以调节党内关系、规范党内秩序，更具普遍性、规范性、操作性、稳定性；党内规范性文件主要用以统筹社会力量、平衡社会利益，更具灵活性、原则性、指导性、探索性，更能反映党的执政特点和优势。”
……
展开
