第一节 改革开放以来预算制度的发展历程
改革开放以来，预算制度由带有计划经济色彩的管理预算转向市场经济条件下的预算管理，由被动管理转向主动管理，由以收入控制为主转向收支并重，实现了从简略预算走向规范预算，从政策预算走向法治预算，从秘密预算走向透明预算，从功能预算走向绩效预算的政策目标。预算充分体现了经济性与政治性双重的工具性价值，预算制度直接或者间接地反映了中央与地方的权力关系及各自的运作模式，也肩负着厘清中央与地方关系的重要使命。笔者查阅《全国人大常委会公报（1980年—2018年）》及北大法宝法律法规数据库，择取其中最具代表性的立法和政策文件，考察改革开放以来近40年的预算改革史，就我国预算制度四个时期进行了梳理。
一、经验积累时期：1978年—1993年
1978年中共中央作出改革开放的重大战略决策后，国家政治、经济、社会事务的各项改革陆续在全国铺开，预算制度作为管控国家财政资金的重要工具，不可避免地被列入改革事项中。预算制度通过数次改革后，逐步在预算管理、编制和监督等方面积累了丰富的实践经验。
（一）财政管理制度的改革
从改革开放后到税制改革前，“财政大包干”政策实施了有15年之久。1978年，江苏省鉴于其特殊的资源优势与条件，实行“固定比例包干”的办法，形成了江苏模式；京、秦、浙、鲁、陇、黑、吉、闽、湘将过去采用的“总额分成”改为“增收分成”，目的是激发地方发展经济的积极性；青、滇、藏、桂、宁、新及内蒙古七个地区实行“核定收支，定额分成，一年一变”的财政管理制度。1979年7月，国务院对中央和地方的财政收支范围作了具体的划分，并且对于地方各省份收支上缴或者留成的比例也作了相应的规定。青、滇、藏、桂、宁、新及内蒙古可以自由决定是否将“一年一定”改为“三年一定”，其余地区财政管理办法不变，中央明确指示要在经济不发达地区设立专项财政资金。随后的财政体制管理办法调整过程中，上述七个省份的规定几乎没有发生变化。到1979年诸多地方省份没有按期完成上一年度的财政任务，中央于1979年11月份再一次作出调整，除八个省份以外，在全国实行“收支挂钩，超收分成”的财政管理体制。
20世纪80年代财政制度是对70年代财政改革实践的矫正与革新。80年代初，中央决定粤、闽两个省份分别实行“划分收支，定额上解”与“划分收支，定额补助”；京、津、沪三个经济条件相对良好的地区起初实行“定额分成”，后又同其他省份一样实行“收入按固定比例总额分成”；其余省份实行“划分收支，分级包干”。1983年起，中央决定在除粤与闽地区以外的各个地方推行江苏的财政管理模式，实行“收入按固定比例总额分成”，且是否实行“分级包干”由地区自主决定，给予地区一定的财政自主权。但此时的财政包干办法改革并没有改善中央财政入不敷出的情况。1985年实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财税体制。80年代末，粤、闽地区的财政管理模式逐步在各个省市推广。至此，集权式的财政管理体制演化为分权式的财政管理体制，财政体制由“地方花钱，中央平衡”的“一灶吃饭”转型为“地方花钱，地方自平”的“分灶吃饭”。
20世纪90年代初期，中央财政捉襟见肘，税权分散和地区封锁等现象严重影响中央宏观调控能力。《第八个五年计划纲要》提出在具备实行“分税制”条件的地方进行试点。1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”，为落实党的领导和决策，国务院印发了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，全国各地掀起了分税制改革的浪潮。
这一时期由于财政管理规范性文件的频繁更改与补充，地方政府对于中央的政策导向没有合理预期，中央没有设定科学合理的权力下放比重，地方发展经济的积极性受挫，中央与地方之间的财权比例失衡。中央财政负担沉重，“冒险地让自己的财政政策去放纵地方政府的‘寻租’行为”，以期能获得中央与地方彼此收支平衡。如图5.1.1所示，1984年以前中央的财政支出略大于地方的财政支出，而中央的财政收入却小于地方的财政收入，这意味着地方财政“收大于支”，而中央财政却是“支大于收”，由此便形成了中央财政吃紧的局面。1985年至1990年间，中央与地方的财政支出形成了“剪刀差”，中央与地方均实现了收支平衡，但地方财政支出远高于中央。1990年之后，地方财政收支均呈现出直线增长趋势，收支也相对均衡，而中央财政收支则表现出收入增长缓和，支出比重增大，支出大于收入的趋势。总体上看，财政管理体制改革取得了成效，其中最实在的经验便是权力下放。
20世纪70年代至90年代间，国家整体上呈现出“中央贫，地方富”的情势，由于没有正确处理中央与地方的财权与事权之间的关系，权力划分不均衡，中央决定进行财税管理体制改革。这一时期中央管理的事务繁杂，却没有强大的财政作为后盾，相反拥有诸多的经济自主权的地方财力雄厚，但管理的事务较少。中央为改变财政不平衡的局势，一方面通过下放事权缓和中央财政压力，另一方面又通过寻求合理的财税管理体制，改变中央与地方的财政关系，既要使中央“富起来”，又不能削弱地方经济发展的积极性。改革中央与地方关系的关键在于分权，“分权是改革中央与地方政府关系的总方向和总趋势”。
（二）预算编制的调整
1980年初，国务院进一步划分中央与地方各自财政“收”与“支”的范围，确定了地方财政收支的包干基数。1982年12月，在两年“财政包干”经验的基础上对中央与地方的财政关系进行局部调整，预算编制也同步进行调整。自1983年起，中央向地方的借款可以相应调整或者减少地方支出的包干基数；工商税不再属于地方收入，纳入中央收入；中央不再承担县办工业、企业70%或80%的亏损，而是与盈利所得的比例一样采50%的负担费用，另50%由县财政承担。1985年初，全国范围内成立乡级政府的工作任务基本完成，实行了27年的人民公社正式被宣告终结，由此，我国的预算层级由原先的三级变为五级，预算编制也由原先的三级变为五级。
（三）预算监督的完善
改革开放以来，国家机关私自设立“小金库”“账外账”等滥用国家财政资金的违法行为频发，预算外资金迅速扩张。自1978年至1990年，预算外收入呈现快速增长的趋势，1978年预算外收入是财政收入的30.66%，1988年预算外收入略大于财政收入，1989年预算外收入是财政收入的99.77%，几乎等同于财政收入，1991年与1992年预算外收入是财政收入的102.97%与110.67%，1993年对预算外收入范围进行调整，预算外收入迅速下降至32.93%（如图5.1.2所示）。
1983年财政部出台规范性文件明确界定预算外资金的范围，严格控制预算外资金的收支、转移与使用，截至1986年，国家并没有实现控制预算外资金滥用的目的，反而愈演愈烈，为了平衡预算收支、管控预算外资金的使用，国务院出台了另一个管理预算外资金的标志性“文件”。1980年国务院为规范国家财政行为，设立隶属国务院的审计机关。1982年宪法第109条规定县级以上人民政府设置审计机关，第91条规定了审计机关独立行使审计监督权，1982年宪法第62条第10款规定了全国人大对预算的审批权，第99条规定了县级以上地方各级人大对预算的审批权。宪法对预算监督作了原则性的规定，法律法规在其基础上作了进一步的细化规定，1991年《国家预算管理条例》第36条规定国家预算由全国人大审查批准，系统地规定了预算编制、调整、审批、执行与监督的各个主体及其程序。至此，预算监督体系进一步得到完善与加强。
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