何峥嵘，女，汉族，祖籍湖南邵阳，广西警察学院教授，从事行政法学教学和研究工作多年，发表学术论文四十余篇，主持广西哲学社会科学规划项目“行政给付研究”，主持国家社会科学基金西部项目“行政法治视野中的事业单位改革研究”。主讲“行政法与行政诉讼法学”“国家赔偿法学”“公务员法”等课程。主要社会兼职有广西壮族自治区人大常委会立法咨询专家顾问（2014－2017）、广西行政法学研究会副会长等。

　　事业单位制度产生于计划经济时期，从改革的历程来看，事业单位改革的过程既是国家事业单位管理体制从政事一体化到政事分开的过程，也是打破公共服务国家垄断、民办非企业组织得以发展壮大，实现公共服务多元化供给的过程，更是事业组织从行政管理体制中的“单位”走向“法人”、逐步建立起不同予行政机关的事业组织制度的过程。
　　从我国1982年《宪法》及行政机关组织法的有关规定来看，事业组织承载着国家公共事业的发展，并接受政府的领导和管理，面向社会提供公共服务。这决定了其公共组织的属性，应受到公法，主要是行政法的规制，因而其具有公法上的主体资格。故应明确其公法人地位，建立和完善法人治理结构，实现事业法人治理，并完善监管机制，以实现国家设立事业组织之公共目的。

自 序
自1978年至今，中国改革开放四十余年，各个领域的改革成绩斐然。从法治建设来看，这是中国特色社会主义法律体系逐步形成的过程。 ① 在这个过程中，从政事不分、政企不分的“大一统”的计划体制中，产生了在社会管理和社会服务、社会秩序构建等方面分工、协作的国家机关等公权力组织（又称第一部门）、各类企业等营利组织（又称第二部门）、民间社会组织（又称第三部门），相应地，这些不同功能的社会组织分别被纳入相应的法律规范体系中。
纵观事业单位改革，这是一个事业“单位”适应市场经济发展的需要，部分事业“单位”逐步走向市场化的过程。国家事业编制中出现了 “差额拨款，自收自支”的事业“单位”（资源配置的部分市场化），它们凭借改革政策赋予的自主权在市场上谋生存，并逐步获得了民法上的法人地位（又称事业单位“法人化” ① ），这个过程产生的一些结果并不尽如人意，如事业“单位”倾向于追逐私利，这显然背离了国家设立事业组织的初衷，产生了一些社会问题，如上学难上学贵、看病难看病贵，以及教育、医疗卫生等资源的分配公平问题。
同时，事业单位改革也是一个政、事分开，事业“单位”摆脱机构附属地位（俗称“去行政化”）而成为独立组织的过程。因去行政化而“一放就乱”，显然是相关法律规范对事业组织的约束弱化的结果。
事业单位分类改革在一定程度上是对市场化改革的反思和纠偏，体现在增强政府的公共服务职能，明确和坚持事业组织回归公益的改革方向。
赋予事业组织民事主体资格，在民法上将事业组织作为非营利法人来规制是否能够实现事业组织的公益回归是一个问题。去行政化，实际上是在行政管理体制中派生出独立的提供公共服务的事业组织。对这类组织在法律上如何定位和规制，以及怎样处理其与行政机关之间的新型关系，这是另一个问题。
在我国1982年《宪法》以及《教育法》等事业发展相关立法的表述中，事业组织是承载社会主义教育、科学等各项事业发展的一种组织形式，归属于行政管理体制，因而，政府与事业组织的关系是行政管理体制中的关系，政、事分开是行政权责的内部分化。
事业组织是行政管理体制中的公共服务组织，民法等私法的规制难以确保其公共目的的实现，而去行政化“一放就乱”显然不是事业组织重回公权力控制 ③ 的理由，而应选择合适的法律进行规制的。法律上可能的解决途径就是赋予其行政法上的独立主体资格，对于因事业组织提供公共服务而产生的社会关系由行政法进行调整和规制。对事业单位改革的上述思考体现在，本书的内容结构上除了“导论”部分，作了以下安排:第二章分析事业单位改革与服务型政府的关系，第三章分析公共服务供给体系中与事业单位改革密切相关的民办非企业组织的发展情况，第四章梳理了事业单位改革的主要历程。
这样安排的理由在于:第一，公共服务供给体系中政府与事业组织、民办非企业组织的关系既决定了事业组织存在的必要性，又是分析事业组织的社会功能和职能目标的基础;第二，这部分内容提出了事业单位改革中的一些共性问题，如事业组织的法律地位及治理结构问题，这同时也是目前事业单位改革中着重要解决的问题。
本书后三章的内容基本上都是围绕上述共性问题进行的研究。
第五章“事业组织及其法律地位”着重分析了事业组织的社会功能和价值目标，因为社会功能和价值目标决定了事业组织的公共属性，事业组织公共、公益目的的实现有赖于相应的公法，主要是行政法的规制，事业组织因而具有相应的行政法上的主体资格。
第六章“事业组织的组织形式及其治理结构”讲述了事业组织作为提供专业服务的行政主体应具有不同于行政机关的、企业法人、民办非企业组织的组织结构和治理逻辑。应借鉴法人在公法领域的运用理论及经验，建立和完善中国特色的事业法人及其治理结构，实现事业法人治理。
第七章“事业组织的监管”基于事业法人治理，指出应改变传统的基于行政隶属关系对事业“单位”进行行政管理的方式，建立相应的行政监管机制，促进行政监管的法治化，实现国家设立事业组织发展社会主义公共事业的目的。
…… ……

第一章 导论1
第二章 事业单位改革与服务型政府 12
第一节 事业单位改革与服务型政府建设 12
第二节 事业单位改革与政事关系 22
第三章 事业单位改革与民办非企业组织的发展 40
第一节 民办非企业组织的内涵及功能定位 40
第二节 事业单位改革与民办非企业组织的发展 43
第三节 民办非企业组织的发展困境及政策建议 48
第四章 事业单位制度及其改革历程 58
第一节 事业单位制度及其改革概述 58
第二节 事业单位养老保险制度改革 68
第三节 事业单位分类改革的地方实践与思考
——广西壮族自治区事业单位分类改革情况调研报告 83
第五章 事业组织及其法律地位 105
第一节 事业组织为什么存在? 106
第二节 事业组织的界定 114
第三节 事业组织的法律规制 136
第四节 事业组织的法律地位 145
第六章 事业组织的组织形式及其治理结构 155
第一节 从事业单位到事业法人 156
第二节 事业法人及其定位 163
第三节 事业法人治理结构概述 177
第四节 事业法人及其治理结构——以公立高校为分析范例 195
第五节 事业法人治理的地方实践与思考
——广西壮族自治区事业单位法人治理结构试点改革调研报告 213
第七章 事业组织的监管 239
第一节 事业组织的监管与管理概述 239
第二节 行政监管职能及其划分 246
第三节 行政监管的内容与方式 253
主要参考文献 264
后记 271