高雅青

著名审计专家，曾长期供职于国家审计署，中天恒会计师事务所、中天恒达工程咨询公司创始人、董事长；注册会计师、高级会计师、高级审计师、研究员，长期从事审计理论研究和实务工作，著有《任期经济责任审计案例分析》《建设项目审计操作案例分析》等著作。

李三喜

国家审计署审计准则咨询专家、中国内部审计协会常务理事、国家财政部内部控制标准委员会咨询专家、管理会计咨询专家、中国式内部控制（“3C”框架）创建者，高级审计师、国际注册管理咨询师、中天恒会计师事务所、中天恒达工程咨询公司创始人、中天恒管理咨询公司董事长。曾在国家审计署从事政府审计工作，参与过国资委组织的经济责任绩效评价、中国内部审计协会就经济责任审计指南、制度等所组织的研讨、制定工作和相关教学培训工作，现已主持完成基于相关新规的经济责任审计整合框架、操作系统、实务指南等系列全新课题研究，前后主编出版有《经济责任审计精要与案例系列丛书》（包括《企业经济责任审计精要与案例》《党政领导干部经济责任审计精要与案例》《经济责任审计评价精要与案例》《经济责任审计流程精要与案例》等），著有《审计整合框架与操作案例分析》《管理审计实务操作案例分析》等专业著作。多年来，所培训过的审计、会计、管理等专业人员超过30万人（次），以理论联系实际见长。

中天恒3C框架经济责任审计课题组

是由提供、编写和分析本书主要案例者所组成的一支相对稳定的团队，成员均来自长期奋战在经济责任审计实践的第一线。他们或承接完成过国资委组织的中国化学工程、中国海诚、中旅集团、中煤集团、国机集团、中出服集团、中国海诚、中化集团等中央企业领导人经济责任审计，或参与过审计机关所组织的中石化、中石油、国电、国投、中国移动、联通等企业领导人经济责任审计，或受托实施过航天科工、航天科技、兵器集团、中冶集团、shouchuang集团所属企业领导人经济责任审计实务工作，均具有丰富的经济责任审计实践经验。

依据2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》和近年来新颁布的经济责任审计实施办法及内部审计经济责任审计指南，通过案例对经济责任审计操作实务进行全面系统的剖析。

本书内容分为两个层面：

◎流程层面。包括经济责任审计准备、审计实施、审计评价、审计报告全流程操作案例分析。

◎实务层面。包括方针政策和决策部署、发展规划和政策措施、重大经济事项、经济风险防范、民生保障和改善、生态文明建设、执行机构编制管理规定、党风廉政建设责任和遵守廉洁从政规定、治理结构、内部控制、境外资产管理等审计实务操作案例分析。

案例六  财政财务管理审计操作案例分析

案例介绍

本案例共收入“L省人民政府张三省长任期财政财务管理审计案例”“WM市长任期财政财务管理审计案例”“F县长任期财政财务管理审计案例”“TU县财政局局长任期财政财务管理审计案例”“五五厂原厂长张映雪任期财政财务管理审计案例”5个分案例。通过上述5个分案例，充分揭示任期财务管理审计所包含的财政收支、财务收支及相关经济活动等审计重点。

……

案例分析

财政财务的内涵，因单位性质的不同而不同。对地方各级党委和政府来说，财政财务管理情况，主要指围绕加快建立现代财政制度的总体要求，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度的情况。可以重点关注：地方各级政府之间的财政事权与支出责任划分情况，地方政府预算绩效管理推进情况，以及财政收支的真实性、合法性和效益性。

对党政工作部门、纪检监察机关、法院、检察院、事业单位和人民团体等单位来说，财政财务管理情况，主要指部门预决算管理和财政资金分配管理绩效情况。可以重点关注：部门、单位主导和参与分配的专项转移支付资金，以及管理的重点民生专项资金和其他公共资金分配管理等使用情况，是否合法合理设置专项资金，政策目标是否清晰、分配方法是否科学、分配标准是否统一、分配程序是否合规；是否及时下达预算，是否建立健全资金监督管理和绩效考评等制度，考评制度是否具有可操作性，是否及时执行到位，是否存在资金使用效益不高等问题；部门、单位对所属单位管理监督是否严格，是否实现资产保值增值，是否存在依托部门职权、利用行业资源或者部门影响力违规投资获利、谋取小团体利益，所属企事业单位对外投资经营是否合规等问题。

对国有企业来说，审计企业财务的真实合法效益情况，在企业经营业绩方面，可以重点关注：财务报表编制的真实性、完整性和合规性，是否存在人为调节收入、利润等情况，合并范围是否完整，关联交易等信息披露事项是否及时准确，薪酬管理是否合规等；企业经营的稳健性和可持续发展能力，主要业绩考核和风险监管指标的完成情况，综合盈利能力和国有权益保值增值情况，以及企业主营业务在国际、国内同行业市场的地位、影响力等。在业务经营合规方面，可以重点关注：工程项目管理、物资和服务采购招标投标、资本运作、资产资源收购处置等重点环节是否存在违规操作问题；涉及金融业务的，关注信贷、投资、证券、保险、信托、租赁等业务经营的合规性。

财政财务管理审计，就是由审计机构和人员对被审计领导干部或企业负责人所在组织财政收支或财务收支情况独立进行的审查与评价工作，是所有被审计领导干部和企业负责人经济责任审计的基础内容。

被审计对象不同，财政财务事项范围、制度、标准等肯定不一致，但其审计程序和方法却基本一致。

一、审计目标分析

上述相关政策决策审计案例，均未列示审计目标。经济责任审计中，财政财务管理审计目标包括：

（1）审定被审计领导干部或企业负责人任职期间所在地区、部门或企业财政收支或财务收支真实、合法、效益情况。

（2）客观评价被审计领导干部或企业负责人任职期间所在地区、部门或企业财政收支或财务收支真实、合法、效益情况责任履行情况。

（3）揭示被审计领导干部或企业负责人任职期间所在地区、部门或企业财政收支或财务收支真实、合法、效益情况方面存在的问题，针对问题提出具体建议，促进被审计领导干部或企业负责人所在地区、部门或企业规范财政财务行为。

二、审计内容及重点分析

上述相关财政财务管理审计案例，大多涉及了财政财务管理审计的内容和重点。例如，某审计机关对L省人民政府张三省长任期经济责任审计，确定了财政财务收支及相关经济活动方面的审计重点内容；某审计机关对WM市长任期经济责任审计，也确定了在财政收支、财务收支方面的审计重点内容。

1.审计内容

经济责任审计中，财政财务管理审计内容至少包括以下五个方面：

（1）与财政、财务收支有关的内部控制制度情况。

财务管理制度是否健全，是否按行政事业单位内部控制相关规定，在财政、财务活动的所有主要环节，包括风险评估、预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制、评价与监督等方面，均制定了与本单位具体情况相适应的内部控制制度，财务管理控制制度是否符合国家有关法律、法规和制度的规定，能否有效防止错误、舞弊、违纪违规行为，保证单位业务目标的实现。

（2）财政收入管理情况。具体包括：
◎取得的各项收入是否符合国家规定，按照财务管理的要求，分项如实核算。
◎各项收入是否全部纳入单位预算，统一核算，统一管理。行政单位取得罚没收入、 行政事业性收费、政府性基金、国有资产处置和出租出借收入等，是否按照国库集中收缴的有关规定及时足额上缴，没有隐瞒、滞留、截留、挪用和坐支。
◎财政收入是否真实、准确，已实现财政收入中有无弄虚作假和违规操作收入的行为。
◎社会保障资金及其他专项资金（基金）的收入、管理、使用是否规范，资金（基金）收入的形成依据是否合规。
◎社会保障资金及其他专项资金（基金）使用是否坚持专款专用，有无乱支滥用行为。
◎社会保障资金及其他专项资金（基金）是否纳入财政管理，是否建立有收支两条线制度和预决算制度、财务会计核算统管制度等。

（3）财政支出管理情况。具体包括：
◎财政支出是否真实、合法、有效益。
◎财政支出预算安排是否符合政策法规要求，是否保证农业、科技、教育等重点支出的增长和到位。
◎各项支出是否严格按预算执行，是否符合有关财经纪律规定；各项专款是否坚持专款专用；各项强农惠农资金、救灾救济款、专项补助款是否被挤占挪用。
◎支出是否严格执行国家规定的开支范围及标准，是否建立健全支出管理制度，对节约潜力大、管理薄弱的支出进行重点管理和控制。
◎财政专项资金投入使用的效益是否充分发挥，各项社会事业是否得到协调发展等。
◎是否严格执行国库集中支付制度和政府采购制度等规定。
◎是否依法加强各类票据管理，确保票据来源合法、内容真实、使用正确，不得使用虚假票据。
◎是否加强对暂存款项的管理，不得将应当纳入单位收入管理的款项列入暂存款项；对各种暂存款项应当及时清理、结算，不得长期挂账。
◎财政拨款结转和结余的管理，是否按照同级财政部门的规定执行。

（4）资产管理情况。具体包括：

1）资产配置是否合规。
◎有规定配备标准的资产，是否按照标准进行配备；没有规定配备标准的资产，是否从实际需要出发，从严控制，合理配备。

◎购置有规定配备标准的资产，除国家另有规定外，是否按规定程序报批。

◎行政单位购置纳入政府采购范围的资产，是否依法实施政府采购。
◎行政单位资产管理部门是否对购置的资产进行验收、登记，并及时进行账务处理。

2）资产使用管理是否合规。

◎行政单位是否存在用国有资产对外担保的情况，法律另有规定的除外。
◎行政单位是否存在以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体的情况。
◎行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，是否事先上报同级财政部门审核批准；是否存在未经批准，对外出租、出借的情况。
◎行政单位出租、出借国有资产所形成的收入，是否按照政府非税收入管理的规定实行收支两条线管理。

3）资产处置是否符合规定。

◎处置国有资产是否经审批、鉴定。
◎资产的出售与置换是否采取拍卖、招投标、协议转让及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。
◎被审计行政单位国有资产处置的变价收入和残值收入，是否按照政府非税收入管理的规定实行收支两条线管理；资产处置收入是否纳入公共预算管理，按照政府非税收入管理有关规定上缴国库。
◎被审计所属单位分立、撤销、合并、改制及隶属关系发生改变时，是否对其占有、使用的国有资产进行清查登记，编制清册，报送财政部门审核、处置，并及时办理资产转移手续。

◎资产报损是否符合规定条件。

（5）建设项目管理情况。具体包括：

◎单位是否建立健全建设项目内部管理制度。
◎单位应当合理设置岗位，明确内部相关部门和岗位的职责权限，确保项目建议和可行性研究与项目决策、概预算编制与审核、项目实施与价款支付、竣工决算与竣工审计等不相容岗位相互分离。
◎单位是否建立与建设项目相关的议事决策机制，严禁任何个人单独决策或者擅自改变集体决策意见。决策过程及各方面意见应当形成书面文件，与相关资料一同妥善归档保管。
◎单位是否建立与建设项目相关的审核机制。项目建议书、可行性研究报告、概预算、竣工决算报告等，应当由单位内部规划、技术、财会、法律等相关工作人员或者根据国家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核，并出具评审意见。
◎单位是否依据国家有关规定组织建设项目招标工作，并接受有关部门的监督。
◎单位是否按照审批单位下达的投资计划和预算对建设项目资金实行专款专用，是否截留、挪用和超批复内容使用资金。
◎财会部门是否加强与建设项目承建单位的沟通，准确掌握建设进度，加强价款支付审核，按照规定办理价款结算。实行国库集中支付的建设项目，单位是否按照财政国库管理制度相关规定支付资金。
◎单位是否对建设项目档案规范管理，做好相关文件、材料的收集、整理、归档和保管工作。
◎经批准的投资概算是工程投资的最高限额，如有调整，是否按照国家有关规定报经批准。
◎单位建设项目工程洽商和设计变更是否按照有关规定履行相应的审批程序。
◎建设项目竣工后，单位是否按照规定的时限及时办理竣工决算，组织竣工决算审计，并根据批复的竣工决算和有关规定办理建设项目档案和资产移交等。
◎建设项目已实际投入使用但超时限未办理竣工决算的，单位是否根据对建设项目的实际投资暂估入账，转作相关资产管理。

2.审计重点

经济责任审计中，对财政财务要重点审查是否存在以下不规范或者违规违法情形：

（1）乱收费、乱集资、乱摊派，增加企业和农民负担的行为；乱立收费项目，扩大收费范围，提高收费标准或擅自减缓免行为。

（2）用各种资金垫交“空转”财政收入、“寅吃卯粮”、“挖取”上级财政收入或其他地区财政收入等。

（3）贯彻执行预算法及财政财务管理规定不严格，未按规定及时征收或者缴纳财政收入，未按规定管理专项资金。

（4）年终突击花钱、乱支滥用以及虚列支出等违纪违规行为。

（5）政府采购不规范。未严格执行政府采购相关法律法规，重大政府采购项目推进不力、实施不规范。

（6）虚增财政收入或者虚列财政支出。

（7）违规向民营企业或者个人出借财政资金。

（8）隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用资产处置收入的。

（9）国有资产管理制度不健全，体制机制不顺，违规购置或者处置国有资产，造成国有资产闲置浪费或流失；国有资产监管不到位，导致国有资产盘亏或造成重大损失。

（10）在资产处置过程中弄虚作假，人为造成资产损失的。

（11）工程项目管理问题突出。制定出台与法律法规相悖的政府投资项目管理办法；将依法必须进行招标的项目化整为零，或者以招商招建、比选等方式规避招标，甚至直接指定承包单位；未严格遵守工程项目建设审批程序，未批先建或者擅自变更建设规模、地点、内容等；项目监管职责履行不到位，施工单位存在工程转包、违法分包，或者不按设计施工，虚增工程量，套取财政资金等。

（12）财政预算体系不完整，预算编制不规范、不细化，预算收支脱离人大监督。

（13）财务核算、报表编制等不符合适用的会计制度规定，账账不符，账表不符，财务账、报表不能反映财务状况、财务收支、预算执行的真实情况。

三、审计程序和方法分析

经济责任审计中，财政财务管理审计程序和方法与一般财务收支审计（报表审计）的程序和方法基本一致。下面结合TU县财政局局长经济责任审计案例做进一步分析。

某审计机关对TU县财政局局长进行经济责任审计，在财政财务收支及相关经济活动方面，发现该县通过虚收、“空转”等手段，虚增财政收入问题严重。

1.审计方法分析

（1）对收入和支出进行分类排队，分析中发现疑点。根据群众举报的内容，审计组进点后，直奔主题，围绕该县的收支情况做文章，重点抽查了20××—20××年县级财政预算收入月报表、年报和财政支出账。结果发现，两个年度的企业所得税和增值税收入均增幅较大，与上年同期相比，分别增加45％和35％；同时，在财政支出账上，安排了近亿元的“企业挖潜改造资金支出”，支出的对象主要是ST实业有限公司、ST集团和SB集团公司等。一个县级财政仅此一项竟有如此大的支出，与该县的财力不相符，不能不令人产生怀疑。

（2）顺着财政资金流向走，延伸审计相关企业。为了把有关数据统计完整，使证据更充分，审计组先来到人民银行县支行国库科，要求核实该县20××—20××年财政收支情况。经翻阅国库凭证，把有关几个企业缴纳的收入数和“企业挖潜改造资金支出”科目支出数逐笔登记。相关资料收集齐全后，审计人员延伸到几个相关企业进行核实。在审计企业账目时，发现其所缴纳的税收绝大部分被县财政通过安排企业技改支出返还给了企业，这使审计组的怀疑得到证实。

（3）细心核对税票，发现重复纳税。在审计中，审计人员细心核对返还收入收到的时间和相关税票开出的时间，发现有两家企业存在用返还收入重复缴税的情况，即在收入返还的当天，企业又填制税票，将收入重新入库。这一做法是典型的“空转”税收，虚增了当年的财政收入。发现此情况后，审计人员又查看了其他几家企业，均存在类似现象。至此，该县自定税收返还政策，通过“空转”等手段虚增财政收入的问题被查清。

2.处理结果分析

根据审计结果，基于上述问题的违规违纪性质，审计部门提出以下处理建议：

（1）要求TU县对违反税收属地征管有关规定的行为进行清理、整顿，立即纠正各类税收先征后返的做法。

（2）对20××—20××年TU县虚增财政收入问题，提出责成TU县委、县政府写出检查，并建议省政府给予通报批评。

（3）建议组织部门免去县财政局局长、党组书记的职务。

3.违纪原因分析

主要有以下两大原因：

（1）为了吸引投资，促进地方经济的发展。

（2）为保政绩而弄虚作假。

4.教训与启示

（1）自定税收优惠政策，实行先征后返，危害很大。TU县不顾中央的三令五申，依然自定税收政策，实行税收先征后返，这种做法无论对局部利益还是对整体利益都危害很大。

（2）坚决抑制地方财政收入“空转”现象。自定税收优惠政策，实行先征后返，往往直接导致地方财政收入水分巨大，产生财政“空转”的问题。相较于同样是为了政绩的企业产值造假，财政水分的危害要大得多。因为产值仅仅是一个经济发展的参照数字，而财政收入是国民收入的再分配，上报了多少财政收入，相应的就要办多少事。同时，财政又是重要的经济杠杆，社会经济生活通过财政、金融、税率等工具进行调节，一个有水分的财政无法发挥社会调节能力；从深层次上来看，财政状况是经济决策的依据，乡镇财政造假导致财政收入虚增，可能导致国家关于县乡发展的决策建立在不科学的基础上。

此外，财政因收入水分过大而“空转”，还会形成潜在的财政风险。虽然账面上财政收入逐年增加，但相当一部分税收又返还到纳税人手中，并没有完全形成政府可支配的财力。常言道：“巧妇难为无米之炊”。有限的财政资金既难以满足公共服务、社会保障等相关事业的发展需要，影响了财政调控功能的正常发挥，财政账面上的“虚增”收入也可能给决策层反馈不真实的信息，当面临突发事件，需要更多的财政支出时，潜在的财政风险将会转变为现实的财政风险。

案例一　经济责任审计准备操作案例分析

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案例二　经济责任审计实施操作案例分析

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案例三　方针政策、决策审计操作案例分析

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案例四　发展规划和政策措施审计操作案例分析

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案例五　重大经济事项审计操作案例分析

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案例六　财政财务管理审计操作案例分析

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案例七　经济风险防范审计操作案例分析

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案例八　民生保障和改善审计操作案例分析

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案例九　生态文明建设审计操作案例分析

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案例十　机构编制管理审计操作案例分析

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案例十一　党风廉政建设责任和遵守廉洁从政规定审计操作案例分析

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案例十二　治理结构审计操作案例分析

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案例十三　内部控制审计操作案例分析

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案例十四　境外资产管理审计操作案例分析

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案例十五　经济责任审计评价操作案例分析

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案例十六　经济责任审计报告操作案例分析

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附　　录：党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定