程琥，法学博士，博士后，北京市第四中级人民法院副院长，曾任北京市高级人民法院行政庭庭长。北京市委政法委“十百千”人才，兼任中国行为法学会常务理事，中国社会学会法社会学专业委员会常务理事，中国行政法学会研究会行政诉讼专业委员会常任委员，中国行政法学会理事，北京市行政法学研究会常务理事、副秘书长，国家行政学院法学部、中国人民大学法学院、中国政法大学法治政府研究院等客座研究员。主要研究领域：行政法学、行政诉讼法学、行政审判实务、司法理论与实务、法学理论、法社会学。

本书精选了具有代表性的行政审判案例，阐释了行政审判中的裁判要旨，分析了了司法实务中的重点实体与程序问题，从个案中抽象出可适用于相同类型案件的裁判观点，借此可以帮助读者领悟人民法院审判中运用的裁判方法、体现的裁判尺度、蕴涵的裁判价值。

行政处罚决定是否构成明显不当的认定和处理

——天津市虎威化工涂料有限公司诉天津市北辰区环境保护局环保行政处罚上诉案

【裁判要旨】

实施行政处罚应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。两个或两个以上同类违法行为的具体情节、社会危害程度等存在差异的，行政机关在确定行政处罚种类和幅度时应当考虑这种差异性。被处罚人仅以行政机关对同类违法行为作出的行政处罚更轻为由主张对其所作的行政处罚明显不当，但并无证据证明违法行为的具体情节和社会危害程度等相同或相当的，人民法院一般不予支持。

 

北京市第四中级人民法院

行政判决书

（2018）京04行终1号

上诉人（一审原告）天津市虎威化工涂料有限公司，住所地天津市北辰区。

法定代表人王桂福，总经理。

委托代理人郭宗华，天津耀达律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）天津市北辰区环境保护局，住所地天津市北辰区。

法定代表人张振海，局长。

委托代理人席培楠，天津市北辰区环境保护局科长。

委托代理人刘彦正，天津三冠律师事务所律师。

上诉人天津市虎威化工涂料有限公司（以下简称虎威涂料公司）因环保行政处罚一案，不服天津铁路运输法院（以下简称一审法院）作出的(2018)津8601行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年12月11日公开开庭审理了本案。上诉人虎威涂料公司法定代表人王桂福及委托代理人郭宗华，被上诉人天津市北辰区环境保护局（以下简称北辰区环保局）的法定代表人张振海作为行政机关负责人出庭应诉，北辰区环保局的委托代理人席培楠、刘彦正到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

北辰区环保局于2017年8月29日对虎威涂料公司作出津辰环罚字（2017）ZD2017052102号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），主要内容为：我局于2017年5月21日对你单位进行了现场检查，发现你单位实施了以下环境违法行为：产生含挥发性有机物废气的生产经营活动，未在密闭空间或者设备中进行。你单位的上述行为违反了《天津市大气污染防治条例》第五十三条的规定，依据《天津市大气污染防治条例》行为发生时间为2017年5月21日，适用的为2015年1月30日通过，2015年3月1日施行的《天津市大气污染防治条例》。该条例后于2017年、2018年经历了两次修改，本案下同。第八十五条第一款规定，罚款四万元。

虎威涂料不服，诉至一审法院，请求变更《处罚决定书》，将罚款四万元变更为罚款二万元。

一审法院经审理查明，虎威涂料公司成立于1998年4月1日，经营范围是醇酸油漆、有机硅漆、聚氨酯漆、丙烯酸漆、环氧漆、水性内外墙涂料制造、销售。2017年5月21日，北辰区环保局对虎威涂料公司进行执法检查，发现其从事醇酸油漆加工生产，工艺为混配、研磨。混配、研磨过程产生挥发性有机废气直排，未按规定建有废气治理设施。检查时存在生产迹象，最后一日生产时间为2017年5月20日。北辰区环保局于2017年5月27日作出津辰环听告字（2017）ZH2017052102号《行政处罚听证告知书》，告知虎威涂料公司，依照《天津市大气污染防治条例》第八十五条第一款规定，拟对其作出处二万元以上二十万元以下罚款。同日，北辰区环保局作出津辰环改字（2017）ZH2017052102号《责令改正违法行为决定书》，告知虎威涂料公司，依据《天津市大气污染防治条例》第八十五条第一款规定，责令其立即停止未在密闭空间或者设备中进行产生含挥发性有机物废气的生产经营活动，限于接到责令改正决定书之日起1日内改正违法行为。次日，北辰区环保局将《责令改正违法行为决定书》和《行政处罚听证告知书》送达虎威涂料公司。虎威涂料公司逾期未进行陈述、申辩，也未提出听证申请。2017年8月29日，北辰区环保局作出津辰环罚字（2017）ZD2017052102号《行政处罚决定书》，认定虎威涂料公司实施产生含挥发性有机物废气的生产经营活动，未在密闭空间或者设备中进行的环境违法行为，违反《天津市大气污染防治条例》第五十三条的规定，依据《天津市大气污染防治条例》第八十五条第一款的规定，罚款四万元。次日，北辰区环保局将该处罚决定书送达虎威涂料公司。虎威涂料公司不服，向一审法院提起行政诉讼。

一审法院经审理认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定,县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。北辰区环保局作为辖区内的环境保护主管部门，具有对辖区内的环境保护工作实施监管的行政职权，其对辖区内的环境违法行为进行查处，是应尽的法定职责。被诉行政处罚决定认定虎威涂料公司实施了产生含挥发性有机物废气的生产经营活动，未在密闭空间或者设备中进行，有北辰区环保局提供的现场检查（勘验）笔录、照片等证据证实，事实清楚，证据充分。虎威涂料公司的行为违反了《天津市大气污染防治条例》第五十三条的规定，产生含挥发性有机物废气的生产经营活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施。《天津市大气污染防治条例》第八十五条第一款规定，违反本条例挥发性有机物污染防治规定，产生含挥发性有机物废气的生产经营活动，未在密闭空间、设备中进行，由环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，并处二万元以上二十万元以下罚款。虎威涂料公司违法行为与《天津市大气污染防治条例》第八十五条第一款规定的前提相符，北辰区环保局适用该规定对虎威涂料公司作出罚款四万元的行政处罚决定，适用法律正确。北辰区环保局履行了立案、调查、听证告知等程序，执法程序并无不当。本案的争议焦点是：北辰区环保局于2017年8月29日对虎威涂料公司作出的津辰环罚字（2017）ZD2017052102号行政处罚决定是否存在明显不当，虎威涂料公司的诉讼请求应否得到支持。

北辰区环保局对虎威涂料公司罚款四万元的处罚决定系根据虎威涂料公司的具体违法情节在法定的处罚幅度内作出。虎威涂料公司提交的案外企业行政处罚决定书及注册资金情况，虽然可以证明北辰区环保局对实施同样违法行为的案外企业处罚金额与虎威涂料公司存在差异，但违法情节在行政处罚决定书中并无具体体现，虎威涂料公司与案外企业的处罚金额不具有可比性。虎威涂料公司关于被诉行政行为明显不当的主张依据不足，故对其变更处罚金额的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回虎威涂料公司的诉讼请求。

虎威涂料公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持其诉讼请求。主要事实及理由为：其与案外企业存在同样违法情节的违法行为，但北辰区环保局对虎威涂料公司的罚款数额多出一倍，北辰区环保局没有证据证明虎威涂料公司违法情节比较严重，作出被诉处罚决定违反了公正、公开的原则。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。

北辰区环保局答辩认为，其进行执法检查时，虎威涂料公司存在拒不开门等拒绝配合检查的行为，故在作出被诉处罚决定时考虑到违法行为的情节，社会危害性等，对其作出罚款四万元的决定，虽然是对其他企业罚款数额的两倍，但属于法定罚款数额二万元至二十万元的下限，没有达到明显不当的程度。综上，被诉处罚决定认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序，虎威涂料公司的上诉请求不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本案一审法定期限内，各方当事人分别向一审法院提交了如下证据：

一、虎威涂料公司提交的证据：北辰区环保局《关于开展取缔“小散乱污”企业专项行动的通告》复印件、津辰环罚字（2017）ZD2017052102号《行政处罚决定书》、津辰环罚字（2017）ZD2017052101号《行政处罚决定书》、津辰环罚字（2017）ZH2017052104号《行政处罚决定书》、津辰环罚字（2017）ST2017052002号《行政处罚决定书》、津辰环罚字（2017）ZD2017110401号《行政处罚决定书》、天津市国华化工涂料有限公司、天津市恒源伟业化工有限公司、天津市金龙胜佳特种涂料化工有限公司、天津市北辰区利华顺德化工有限公司的注册资本信息。

二、北辰区环保局提交的证据：《统一社会信用代码证书》、《环境违法行为立案审批表》、《案件调查报告》、《责令改正违法行为决定书》、《行政处罚听证告知书》及送达回证、《案件审议笔录》和《环境违法案件审核审查表》、津辰环罚字（2017）ZD2017052102号《行政处罚决定书》、EMS特快专递单及快递查询情况、《现场检查（勘查）笔录》及现场照片、虎威涂料公司的营业执照、授权委托书及法定代表人和代理人身份证复印件。

对于上述证据，一审法院经审查认为，虎威涂料公司、北辰区环保局提交的证据具有真实性、合法性，且与本案相关联，予以认定。

上述证据均已随案移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，关于北辰区环保局对于辖区内环境违法行为具有进行查处并作出处罚决定法定职权，符合法定程序，本院同意一审法院认定意见。

《天津市大气污染防治条例》第五十三条的规定，产生含挥发性有机物废气的生产经营活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施。《天津市大气污染防治条例》第八十五条第一项规定，违反本条例挥发性有机物污染防治规定，产生含挥发性有机物废气的生产经营活动，未在密闭空间、设备中进行，由环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，并处二万元以上二十万元以下罚款。本案中，北辰区环保局提交的现场检查笔录、现场照片、调查询问笔录能够证明虎威涂料公司未在密闭空间或者设备中，进行产生含挥发性有机物废气的生产经营活动，已经构成违反《天津市大气污染防治条例》第五十三条的行为，属于该条例第八十五条第一项规定的应予处罚的情形。故北辰区环保局对虎威涂料公司进行处罚事实清楚。

关于被诉处罚决定的处罚幅度是否适当问题，《中华人民共和国行政处罚法》规定行政处罚遵循公正、公开的原则，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《天津市大气污染防治条例》第八十五条第一项规定，违反本条例挥发性有机物污染防治规定，产生含挥发性有机物废气的生产经营活动，未在密闭空间、设备中进行，由环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，并处二万元以上二十万元以下罚款。北辰区环保局针对虎威涂料公司的违法行为决定罚款四万元，在二万元以上二十万元以下的法定罚款幅度内，属于幅度较低的处罚。针对虎威涂料公司提出北辰区环保局对于同类违法行为作出明显不当处罚的主张，北辰区环保局主张虎威涂料公司有不配合执法的情形，但在法定期限内未提供相应证据加以证明，被诉处罚决定确有不当。但北辰区环保局对虎威涂料公司罚款4万元，仅比法定最低金额高2万元，4万元的罚款金额与虎威涂料公司的违法行为不存在不相称的情形，不足以认定被诉处罚决定构成明显不当。且现有证据也不能证明虎威涂料公司与其他同类违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，故其主张缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。

综上，一审判决驳回虎威涂料公司诉讼请求正确，本院予以维持。虎威涂料公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人天津市虎威化工涂料有限公司负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审判长程琥

审判员陈良刚

审判员张岩

二○一八年十二月十九日

法 官 助 理张伟

法 官 助 理李振凡

书记员高晶晶

第一章 起诉与受理

 

1行政规范性文件不属于行政诉讼受案范围

——北京治政工贸发展有限公司诉北京市石景山区人民政府不履行法定职责案

2上级行政机关对下级行政机关的内部层级监督行为不具有可诉性

——丛景某诉北京市怀柔区人民政府履行法定职责案

3业主委员会与颁发国有土地使用权证不具有利害关系

——北京市昌平区翰宏花园（纳帕溪谷）业主委员会诉北京市昌平区人民政府土地行政许可案

4申报工作负责人不具有起诉撤销非物质文化遗产名录的原告主体资格

——袁益某诉北京市西城区人民政府非物质文化遗产名录案

5明显不属于行政机关法定职责的人民法院迳行裁定驳回起诉

——李艳某诉北京市顺义区人民政府履行法定职责案

6请求上级政府再次责成相关部门履行拆除职责的不属于行政诉讼受案范围

——张忠某不服北京市西城区人民政府不履行法定职责案

7房屋承租人不具有要求撤销集体建设用地使用权证的主体资格

——北京中裕花园宾馆诉北京市海淀区人民政府撤销集体建设用地使用权证案

8区政府不属于房屋征收安置补偿协议中的适格被告

——安利某等三人要求确认房屋征收补偿安置协议无效案

9房屋征收补偿方案非独立的行政行为不具有可诉性

——范凤某诉北京市石景山区人民政府行政补偿案

10集体土地上房屋的使用权人与腾退搬迁行为具有利害关系

——郑桂某诉北京市海淀区人民政府行政强制案

11同一行政行为先提起撤销之诉后提起确认违法之诉属于重复起诉

——刘自某诉北京市丰台区人民政府行政强制案

12不予赔偿决定不属于行政诉讼的受案范围

——郭新某不服拆除行为并要求行政赔偿案

 

第二章 证据

 

13人民法院可以通过合理分配举证责任确定房屋强制拆除实施主体

——北京市华东电子技术研究所诉北京市门头沟区人民政府行政强制案

14因被告原因导致原告无法证明损害情况的，由被告就损害情况承担举证责任

——郑桂某诉北京市海淀区人民政府行政赔偿案

15在行政复议中对举证责任分配不当的法院应予撤销

——北京华力鸿基旅游投资发展有限公司不服北京市密云区人民政府违法建设行政复议案

16行政复议中对证据证明标准的理解和把握

——北京寻源合聚商贸有限公司诉北京市房山区人民政府行政复议案

17行政复议决定中证据相互冲突的人民法院应予撤销

——邓文某等人诉北京市通州区人民政府行政复议案

18复议机关在法定期限内未履行举证责任的人民法院判决撤销

——张某不服北京市海淀区人民政府行政复议案

19复议机关应当通过合理分配举证责任确定适格被申请人

——张玉某不服北京市海淀区人民政府行政复议案

20行政复议机关依据在案证据对适格被申请人作出认定的法院应予支持

——王某等六人诉北京市海淀区人民政府行政复议案

21行政机关对政府信息移交档案馆缺乏证据支持的应当撤销

——刘旭某诉北京市西城区人民政府信息公开案

22行政机关在作出具体行政行为后自行收集的证据不宜认定为被诉具体行政行为合法的根据

——刘国甲诉北京市东城区人民政府公房承租人变更案

23对房屋拆除行为实施主体不明确的法院可以证据推定确定

——冉绍某诉北京市门头沟区人民政府拆除房屋行为案

24行政机关主张其收到的材料与投递单或信封上明确记载的材料不符的应当提供证据证明

——黄连某诉北京市东城区人民政府不履行行政复议职责案

 

第三章 审理与判决

 

25国有土地使用权人请求人民法院收回国有土地使用权应按法定程序提出

——北京鸿宝方达工贸有限公司诉北京市顺义区人民政府行政不作为案

26行政机关未尽到合理注意义务退回政府信息公开申请的行为违法

——霍某、刘金某诉北京市房山区人民政府行政不作为案

27上诉机关在无明确依据下直接将职责范围内的申请事项转交下级行政机关处理的构成行政不作为

——李学某等诉北京市朝阳区人民政府行政不作为案

28行政机关对有具体指向的政府信息公开申请以不明确为由作出的答复不予支持

——王书某诉北京市海淀区人民政府政府信息公开案

29依法签订履行的移民安置协议应当得到支持

——王志某诉北京市顺义区人民政府要求履行行政协议案

30对罚没物品处置行为明显不当的应予撤销

——刘翠某诉北京市房山区人民政府没收物移交批准案

31行政复议机关以行政机关负责人出庭应诉行为不属于行政复议受理范围为由决定不予受理的应予支持

——孙德某诉北京市朝阳区人民政府行政复议申请不予受理决定案

32对于法律规范明确规定应予公开的事项行政机关不应以涉及个人隐私为由不予公开

——张乃某诉北京市顺义区人民政府行政复议决定案

33政府信息公开案件中商业秘密的认定及处理

——张振某诉北京市密云区人民政府信息公开案

34对于村务公开事项上下级人民政府应在法律授权范围内各自承担相应的行政职责

——东某诉北京市通州区人民政府不履行法定职责案

35诚实信用原则在公房承租人变更审查程序中的适用

——周美某诉北京市东城区人民政府行政答复案

36行政复议应遵循禁止不利变更原则

——王宝某诉北京市西城区人民政府行政复议案

37对合法、公正的房屋征收决定，人民法院应予支持

——王某诉北京市朝阳区人民政府房屋行政征收案

38行政机关对业主就小区停车管理的举报投诉应予答复

——朱秀某诉北京市朝阳区人民政府行政复议案

39行政机关依法履行村务公开监督职责的人民法院予以支持

——董金某诉北京市大兴区人民政府不履行法定职责案

40土地权属经登记发证已得到确定后产生的争议不属于土地权属争议案件受理范围

——北京宝玉砖厂诉北京市大兴区人民政府土地行政裁决案

41对合法规范的政府信息公开答复，人民法院应予支持

——李某诉北京市海淀区人民政府信息公开案

42原告请求人民法院一并审查规范性文件应当符合法定条件

——孙凤某诉北京市朝阳区人民政府、北京市人民政府房屋行政征收补偿及行政复议案

43行政机关应当及时、全面、充分履行法定职责

——王某诉北京市丰台区人民政府、北京市人民政府要求履行村务公布监督职责及行政复议案

44对于仅存在程序轻微违法情形且对原告权利不产生实际影响的行政行为应当确认违法

——陶福某诉北京市密云区人民政府土地行政裁决案

45缺乏事实依据、送达程序违法的评估报告不能作为征收补偿决定的有效依据

——谢某强等人诉北京市门头沟区人民政府房屋行政征收补偿案

46收养关系在公房承租人变更审查中可认定为家庭成员关系

——李某诉北京市东城区人民政府行政答复案

47复议机关应当对拆除违法建设引发的赔偿请求进行全面审查和处理

——王瑞某诉北京市平谷区人民政府行政复议案

48行政处罚决定是否构成明显不当的认定和处理

——天津市虎威化工涂料有限公司诉天津市北辰区环境保护局环保行政处罚上诉案

49行政复议案件中申请人与原行政行为是否存在利害关系的认定标准

——王德某诉北京市东城区人民政府行政复议案

50申请人撤回复议申请后再次提出复议申请的应说明正当理由

——中谋投资有限公司不服北京市丰台区人民政府行政复议案

51复议申请超过法定复议申请期限的应予驳回

——吕淑某诉北京市门头沟区人民政府驳回复议决定案

52行政机关尽到适当检索义务作出政府信息不存在答复的应予支持

——陈某、李有某诉北京市朝阳区人民政府信息公开案

53派生秘密属于法定不予公开的国家秘密

——道正天元（北京）科贸有限公司诉北京市海淀区人民政府信息公开、北京市人民政府行政复议案

54处于上报处理中的过程性信息不属于应当公开的政府信息

——马春某不服北京市门头沟区人民政府信息公开案

55行政机关以会议纪要属于内部管理信息不予公开的应当说明理由

——张仟某不服北京市房山区人民政府信息公开案

56申请人未按复议机关要求及时补正的视为放弃复议申请

——黄加某诉北京市石景山区人民政府履行行政复议法定职责案

57未履行正当程序的房屋征收补偿决定应予撤销

——赵某诉北京市西城区人民政府撤销行政补偿决定及北京市人民政府行政复议决定案

58公平补偿标准在房屋征收补偿案件中的应用

——姜爱某不服北京市西城区人民政府征收补偿决定案

59被征收房屋建筑面积的认定应按照房屋所有权证记载的建筑面积确定

——范来某诉北京市西城区人民政府行政答复案

60公房承租变更案件中“在外无住房”时限的认定

——周美某不服北京市东城区人民政府作出的公房行政答复案

61公房承租人变更案件中“有无其他住房”的认定

——李国某诉北京市东城区人民政府履行法定职责案

62公房承租变更案件中 “同一户籍”的认定

——王某诉北京市西城区人民政府行政答复案

63直管公房变更案件中“其他家庭成员”的认定

——刘俊某诉北京市东城区人民政府公房承租人变更案

64行政复议程序性权利不属于行政赔偿的范围

——姜云某不服北京市海淀区人民政府不予赔偿决定案

65土地权属争议应当依规定程序调查处理

——项某发等28人不服北京市密云区人民政府行政答复案

66行政相对人对于合法授益行政行为具有必要的容忍义务

——潘宇某诉北京市西城区人民政府抗震加固行为案

67不作为行政执法依据的规范性文件不属于附带审查范围

——张小某诉北京市昌平区人民政府行政审批案

68行政机关组织实施的抗震加固行为合法的，人民法院应予支持

——苏某诉北京市西城区人民政府老旧小区抗震加固案