保罗·塔克（Paul Tucker）是哈佛大学肯尼迪学院的一名研究员，并担任系统风险委员会（Systemic Risk Council）主席。他担任英格兰银行的行长和国际清算银行的监管者长达三十多年，在伦敦居住

中央银行在一个国家中究竟应该拥有多大的影响力？央行等独立机构并非经过民选产生，政府是否将过多的责任赋予央行？虽然危机以来央行正确地应对了诸多挑战，但如果未来央行失败了呢？要由谁来监督、问责央行？

保罗・塔克在《未经选举的权力》一书中，回答了这些问题，并针对央行行长和其他未经选举的决策者如何更好地服务于公共利益管理，促进经济良性发展提出了解决方案。

后金融危机时代，各国央行行长已成为与司法和军事并列的第三大非民选权力支柱。他们掌握着经济福祉的监管权力和金融杠杆，但与民主选举产生的领导人不同，他们的权力并不直接来自选民。《未经选举的权力》一书建设性地提出了西方央行及监管机构授权原则，以确保央行行长、技术官僚、监管者和行政当局及其代理人专注于公共利益的管理，而不是成为“权力过于强大的公民”。

英国央行前副行长保罗・塔克从其多年的英国国内和国际政策制定经验中汲取精髓，以解决未经选举的权力产生的重大问题，并通过美国、英国、法国、德国和欧盟的示例丰富了他的论证。塔克结合经济学、政治理论和公共法律，从宪政民主和法治的视角探讨了与政治隔离的授权成为合法权力的必要条件。他解释了这一解决方案为什么必须与现实世界的政府结构相适应，以及为什么技术官僚及其政治监督者需要相应的激励机制以使系统按预期的方式运行。塔克解释了为什么行政机构不需要成为政府的第四个部门，但仍可以自由地按照自己的意愿行事，以及央行行长如何能够效仿较好的司法自我约束，成为权力分散的典范。

无论如何，未经选举的权力已经成为西方现代政府的一个标志。这本重要的著作展示了如何利用它达到每个人的目的。

“央行如果要获得货币政策独立性，就得放弃银行监管权，以防成为权力过大的全能机构。”这句话是25年前在伦敦针线街英格兰银行（英国央行）总部，时任英国财政部负责人特里·伯恩斯（Terry Burns）对时任行长罗宾·利-彭伯顿（Robin LeighPemberton）所讲的话。当时我担任行长私人秘书，听到这句话后就一直在反复思考其中的含义。

不到10年后，布莱尔与布朗联合赢得英国1997年大选。同时，英格兰银行时隔60多年再次获得货币政策独立性，当然，正如特里预言，英格兰银行失去了对银行的监管权。但是，15年后爆发了2007—2009年全球金融危机，而后银行监管权又回到英格兰银行。当时我们作为央行的工作人员，在与政府和议会的人员共同描绘新制度蓝图时，脑海中时刻不忘的就是避免成为全能机构。考虑到英格兰银行及货币政策制定者独立、重要而又非民选产生的权力，我们迫切希望它们能获得相应的合法性。

这不仅仅是一个与公众利益相关的议题，尽管我认为它在一定程度上的确起到一些作用。我们认为，伦敦精英阶层对银行监管权回归央行一事，存在意见分歧。当被问及恢复央行稳定银行体系的历史使命是否是件好事时，他们都表现出积极又肯定的态度。然而，当被问及对央行集权是否感到满意时，同样是这些位高权重的人，其中有不少是前政府高官，则顾左右而言他。

基于这些原因，本书的书名最初被定为“全能机构”。你可以回忆一下中世纪晚期，当时的英格兰是否被贵族中的全能臣民所动摇；这些贵族的权力和实力与国王不相上下，有时甚至超过国王。尽管英格兰玫瑰战争在世界范围内推动了现代文明，关于全能机构的问题已经热过佛罗伦萨共和国，但每当我解释本书的内容时，还是喜欢说“未经选举的权力”。

本书所探讨的问题并不局限于英国，也不限于中央银行。发达国家普遍存在着对这类授权代表机构的担忧，鉴于民选政治家已经在较大程度上削减了对该类机构的授权，这也影响了大众的日常生活。对这类机构，美国人称之为行政机构（administrative state），欧洲则更加聚焦，称之为监管机构（regulatory state）。中央银行在这类机构中占特殊的地位。至少目前，央行行长已经成为技术官僚精英的代表。正如我所说，无论是在美国还是在欧洲，他们都没有受到普遍欢迎，这使该问题的讨论更有意义。

因此，本书是关于西方民主社会能否以及如何找到解决这些问题的出路的。它涉及一种特殊权力，即“未经选举的权力”，以及如何管控它，使其富有责任并合法化。它也涉及如何使赋予独立机构的权力变得有用并满足社会需要，以及认识到正式授权必然意味着正式下放实际权力的重要性。

就个人而言，这相当于试图让第二次世界大战后英国央行系统的三位大佬对央行成为一个强大的独立机构持保留态度。这三位大佬分别是乔治·布伦登(George Blunden)、埃迪·乔治(Eddie George)和默文·金(Mervyn King)。在本书中，我讲述了自己在英国央行30多年的从业经历。初期，我有12年左右的时间从事政策制定，任职副行长后，大部分工作是设计或制定货币政策、金融稳定政策和监管制度。1987年股市崩盘后，我在中国香港也从事过部分相关工作。

担任公职意味着要从事很多烦琐的工作。它需要动手、动脑、计划、管理，还包括如今变得更加重要的对外沟通。本着这一精神，本书的第一部分总结了2007—2009年金融危机后，指导我们重建英国各项制度的原则。比如：Tucker,“A New Regulatory Relationship”。我们既重视金融稳定政策的经济实质，也关心未经选举的权力的可容忍使用范围。另外，我们支持央行应该承担起监管证券交易所和交易平台的责任的建议，也认可央行应该通过贷款政策来指导信贷分配的倡议。本书其他内容都是对授权原则如何与成熟的西方民主社会的深层价值观相适应的探索。这是我在2013年年底获得哈佛大学研究基金的课题。

制度的作用十分重要，本书理所当然地认可这一观点。在过去的25年里，这已成为主流经济学家的共识，而且实证政治学家对政府制度的研究日益增多，但它基本上淡出了政治理论家的视野。政治理论家关注的重点是公共事务的道德基础和目标。关于跨学科方面的研究，参见：Goodin，“Institutions”。从17世纪到19世纪，公共事务的核心人物有两类，一类是著作等身的写作型人物，如洛克（Locke）、孟德斯鸠（Montesquieu）、黑格尔（Hegel）和穆勒（Mill），他们深刻地思考了国家的结构；另一类是杰出的国家建设实干家，如亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）和詹姆斯·麦迪逊（James Madison）。然而到今天，情况发生了较大的变化，除了关于欧盟治理的辩论外，关于独立政府机构的崛起以及对该类机构的授权的讨论却局限于少数律师和监管研究机构，而这两个问题代表了当今政治领域最为深刻的变化。

更普遍的讨论应该将价值观与制度研究和激励机制联系起来。本书认为，为了能在民主政体中保持未经选举的权力制度的可持续性，必须考虑权力、福利、激励和价值观等深层次问题。我希望本书有助于引发更多的政治理论家和其他人加入菲利普·佩蒂特（Philip Pettit）、亨利·理查森（Henry Richardson）、皮埃尔·罗桑瓦隆（Pierre Rosanvallon）和杰里米·沃尔德伦（Jeremy Waldron）等专家的讨论中，重新认识价值观对政府结构的容忍范围，并通过讨论赋予其法理性。 Waldron, “Political Political Theory”

本书旨在实事求是，并提出具体建议。2014年，我很荣幸被哈佛大学肯尼迪学院邀请去做戈登讲座（Gordon Lecture），当时我首次公开阐述了这些建议的核心内容。那时我忘记了曾在2007年任职期间的一次演讲中，表达过在戈登讲座中所提及的潜在担忧。在写本书的过程中，我又想起了2007年那次演讲的内容。 Tucker, “Central Banking and Political Economy”

在探讨未经选举的权力的相关问题时，这本书借鉴了政治经济学、政治理论、政治科学、公法以及我自己和其他人的个人经历，并尝试把所有这些都编织在一起。我要感谢世界各地提供协助的学者、立法者、官员和评论员，他们很多都是我的好朋友。

中文版推荐序丨高坚

1 概述——权力、福利、激励、价值观1

第一部分 福利——问题及方案23

2 行政机构的演变26

3 行政机构的目的与职能模式45

4 行政机构的结构——从简单代理到受托人(和监护人)的层次结构67

5 授权给独立机构的原则——对既定目标的可信承诺85

6 向独立机构授权的设计准则101

7 授权原则的实际应用情况118

第二部分 价值观——独立机构的民主合法性137

8 独立机构与政治价值观和信念(1)——法治与宪政163

9 独立机构与政治价值观和信念(2)——民主对授权加分离方式的挑战184

10 可信承诺与民主——机构与法官208

11 授权原则的政治价值观与规范稳健性测试221

12 独立机构与宪政——央行独立性由三权分立驱动，而非第四分支254

第三部分 激励——现实世界中的行政国家：不同宪制结构下的激励和价值观273

13 国家在原则性授权下履行可信承诺的能力287

14 目标界定不清所导致的问题——独立机构的非授权原则311

15 流程、透明度和问责制——司法约束与政治监督325

16 设计的极限——权力、紧急情况和自我约束352

第四部分 权力——是过于强大的全能机构吗?中央银行的政治经济学；权力、合法性与重构363

17 中央银行与货币政策政治376

18 观念的转变——信用是通向合法性的一扇神奇之门385

19 引诱上帝——危机前的正统货币制度395

20 货币信贷宪法——中央银行和银行业稳定406

21 中央银行和监管机构——稳健性政策428

22 中央银行和财政状态——资产负债表政策和财政剥离447

23 中央银行和紧急状态——最后贷款人可以从军民关系中

24 终究是过于强大的全能机构吗——威胁与重构486

结论 未经选举的民主主义者——免费为公民提供服务505

附录 与日常政治隔离的独立机构的授权原则527

致谢531

参考文献537

译者后记569