一
中国古代有着极为丰富的应对危机的智慧。汉字“危”具有多重含义，既有危险、不安全、受损害的意思，又可以表达高的、陡的意思，还有端正的、正直的意思，如正襟危坐的“危”就不是说有危险，而是形容坐的姿势端正，腰板很直。孔子说：“邦有道，危言危行；邦无道，危行言孙。”(《论语?宪问》)这里的“危”也不是讲危险，而是说正直。孔子的这句话可以翻译为：国家政治清明的时候，言语和行为都要正直；国家政治黑暗的时候，行为仍然要正直，但言语就不能太直了，应谦逊谨慎。此外，中国古代的“危”还有一个与西方的“危机”词源很接近的意思，就是指人之临死，如病危、生命垂危。西语危机(crisis)的概念最初就是来源于希腊语的医学用语分离(krinein)一词，原意为决定病人是走向死亡，还是逐渐恢复的关键时刻，形容一种至关重要的、需要立刻做出相应决策的状态。
我们现在研究的应急管理，往往是指危及公众的生命、财产以及生态环境，严重破坏公共秩序的各种突发事件。这些事件由一连串突发性危机引起，在几天、几周甚至几小时内，会破坏或严重削弱一个系统或社会的平衡状态和有效运行。本书在使用应急管理这个概念时，基本包含了紧急事态管理、突发事件应急处置、危机管理等类似范畴。
当今世界，大大小小、林林总总的突发公共事件发生的频率、速率和影响不断增加。除了传染病和疫情流行等公共卫生突发事件，还有地震、山体滑坡、水灾、旱灾、台风等自然灾害，海难、空难、矿难、火灾、爆炸、放射性物质泄漏、大规模断电等事故灾难，恐怖主义袭击、暴力冲突、社会骚乱等难以预料的社会事件，不仅给民众的生命财产和经济发展造成重大损失，而且有的还会危害到国家安全和社会稳定。
政府如何应对突发公共事件？唯有应急管理。在突然发生的直接威胁和物理破坏面前，集中注意力、集中资源展开具体行动，来应对突然发生的事件。各国政府在接受突发危机的考验中，逐渐提高应急能力――这种能力不仅表现在参加紧急处置的专业人员的英勇行为中，还包括科学技术和管理，包括组织和政策等深层次的战略安排，包括非专业人员的有效参与，包括很多其他的因素。因此，应对突发事件需要一种广义的应急管理，就如同人类生活中必不可少的“文化”，也如同政府必不可少的“治理”，成为一项基本的“必需品”。
我国是一个大国。全国经济总量从1978年的3000多亿元增加到2018年的90万亿元，是40年前的约240倍，年均增长率约为15%；按照可比价格计算，年均增长9?7%，经济总量增长了11倍，大大高于世界平均增长率。但是，我国又是一个人多、灾多、事多的发展中国家，经济社会发展极不平衡，公共安全领域的问题成堆，造成的危害巨大。特别是，我国正处于社会转型阶段，城市化、全球化进程的加快，人口增长、聚集和流动的增加，生态环境的恶化，生物技术、能源技术、新型材料技术、核技术等高新技术的应用，体制转轨、利益分配、社会结构的剧烈变动等方面因素的变化，使突发事件日趋常态化、多样化、复合化，突发事件的规模、传播速率和影响程度也有所升级扩大。总的来说，从态势看，我国面临着前所未有的各种突发事件的严峻挑战。
在新的时代背景下，我国政府十分重视有效预防和处置各种突发事件问题，一再强调要居安思危，增强忧患意识、危机意识，并采取措施在加强政府应急管理制度体系建设、建立相应的体制机制和依法进行应急管理等方面取得了很大进展，积累了非常宝贵的经验。同时，在应对突发事件中也暴露出一些问题。各级政府正在加强应急管理，建立健全政府应急管理制度体系和预警应急机制，以进一步提高政府应对各种突发事件和风险的能力。
一个聪明的民族,应该从灾难和错误中学到比平时更多的东西。在我国社会主义现代化建设的历史进程中，难免还会遇到各式各样的突发事件。如果好了伤疤忘了疼，交了学费不上学，妄自尊大，执迷不悟，?格不通，不及时从灾难和错误中体悟、觉醒、补课、奋起直追，有效地应对各种突发公共事件，尽可能地预防和减少突发事件及其负面影响，那就是对人民和历史的犯罪。
全面加强应急管理，建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，已成为共识。进一步加强政府应急管理制度建设，成为各级政府和公共组织面临的紧迫任务，也是摆在公共管理学界面前的一项重大课题。
二
尽管自人类有了政府以来，应急管理就一直存在，但是真正将其作为一门专门的科学来研究，特别是在制度层面进行理论研究和实践探索，在国际上还是从20世纪60年代的“古巴导弹危机”等一系列危机事件开始的；在我国，则是在改革开放以后逐渐引起人们的重视。由于起步较晚，社会发展中的新问题又层出不穷，所以我国的政府应急管理制度体系从整体上看和世界先进水平相比还有差距，突出地表现在理论研究比较薄弱，制度资源供给能力不足，制度建设和创新跟不上实践的发展要求。
非典疫情过后，我国对政府应急管理有了大量的研究，主要围绕以下三个方面展开：
（1）侧重于“管理者”的研究。研究的角度有国家关系、决策、政策、灾难管理、冲突管理、个人与集团的心理、全面综合研究等。这些研究大体起因于政府应急管理实践，因此，研究的主体多为公共组织和这些组织中的专家学者，应急管理学科形成了“一点多面”网状结构的研究格局。成果集中在宏观领域的主要包括应急管理的主体和职责等，以及社会转型期特点对应急管理的诉求、应急管理中的治理结构，还有学者提出公共危机的“治理框架”、危机政治学、危机治理理论、整体性应急模式、应急管理范式等；集中在微观领域的主要包括应急管理技术和能力，以及危机决策和响应、应急标准和规范、处置程序和手段等。近几年来，利用网络技术与信息技术的应用性研究较广泛，既有辅助塑造应急决策网络治理结构的研究，也有对公民、群体、社会、国家在应急反应中通过信息化、数字化、网络化手段联合为一体，点、线、面相结合的公共应急管理网络的研究。
（2）侧重于“管理对象”的研究。当前我国社会正处于由传统的农业社会向现代工业社会以及由现代工业社会向后工业社会的复杂转型期，在这一阶段，一方面由于现代化、工业化自身不可回避的弊病，另一方面由于国内改革进入“深水区”以后，所有之前被小心翼翼绕开的社会问题，最后形成了一种滞后效应，累积成今日无法避开的社会矛盾，表现在科技风险提高、生态环境恶化、贫富差距拉大、社会结构剧变等风险上。整个政府治理面临的是一个风险化的管理对象。各方面的学者从社会结构变化以及社会不确定性的角度来看公共事件，研究从引起冲突原因、事件本身和社会科学视角的对策这些方面展开，集中体现在为什么、如何、什么、怎样等描述性研究上。
（3）侧重于“管理技术”的研究。例如，风险预警系统及技术，风险评估和事件评估，情景分析法以及基于情景构建的应急管理，“韧性城市”、鲁棒性（robustness）、适应性、恢复力与防灾减灾能力建设等。许多学者从核心科学理论、关键技术领域提出应急管理迫切需要解决的问题，并运用先进信息技术、信息系统和应急信息资源的多网整合，加强软硬件融合的应急保障技术系统建设。还有学者从管理科学与工程、系统科学等角度进行应急管理定量方面的研究 高小平，刘一弘.我国应急管理研究述评（上）.中国行政管理,2009(8)；高小平，刘一弘.我国应急管理研究述评（下）.中国行政管理，2009（9）.。
这些研究都取得了丰硕的成果，其中很多研究内容涉及政府应急管理制度。但是，专门从制度视角切入，将政府结构体系、运行体系和保障体系中发挥根本性、全局性、稳定性、长期性作用的那些规定，即制度，作为研究对象，就与前面所述侧重于“管理者”“管理对象”和“管理技术”的研究对象有所不同。在对应急管理的“管理者”“管理对象”和“管理技术”进行研究的时候，可能不涉及制度，或仅将制度作为考虑的因素之一，未必是全部，至少不一定是核心内容，而本书则把“制度”作为研究政府应急管理的主维度、核心内容，尽管这些制度可能是对“管理者”的规定、是对“管理对象”的规定以及是对“管理技术”的规定，即主要对政府应急管理制度进行系统性的专门研究。
从制度视角切入的研究，可以深入挖掘应急管理的政治价值意蕴。至少有两点值得重视：一是以制度建设确保国家长治久安。党的十一届三中全会后，全党在深刻反思新中国成立以来历次政治运动对经济社会带来的巨大负面作用的基础上，拨乱反正，果断地抛弃了政治发展的“运动模式”，形成了“不搞政治运动”，靠制度来保证工作重心转移到经济建设上来，保证党的路线发展政策的贯彻执行。邓小平的贡献在于：把社会主义民主政治建设纳入现代化的历史进程，把国家治理和社会生活纳入制度轨道，把“运动模式”转变为“法治模式”，把重大决策常常传统人治化模式转变为“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”邓小平.邓小平文选:第2卷.2版.北京：人民出版社,1994:146.的制度化模式。应急管理制度的建立同样具有这方面的意义。二是以党的制度建设促进应急管理制度化。党的十六大把“三个代表”重要思想写入党章，同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道确立为党必须长期坚持的指导思想。党的十六大以来，应急管理制度化得以快速推进。党的十八大在党章中对科学发展观的地位做出定位和阐述，把科学发展观同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想一道确立为我们党的行动指南。这就使得应急管理制度化有了更加坚实的理论基础、思想基础和组织基础。党的十九大把习近平新时代中国特色社会主义思想写入党章，将之同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观一道确立为党的行动指南，同时将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”写入党章，会议对“坚持总体国家安全观”做出了全面部署。这是对应急管理制度化的最新、最重要的确认。若缺少对制度的研究，便难以理解包括应急管理在内的伟大历史变革在制度层面的重大意义。
研究制度，有助于深化公共管理视角的应急管理研究。在众多研究中，从行政管理、公共管理维度研究的应急管理离政府的中心应该是最近的。风险治理、应急管理、危机治理已成为全球治理话语体系的核心议题之一，成为我国国家治理能力现代化面临的最重大、最现实和最迫切的挑战之一。公共管理研究要关注治理实践中对公共利益有重大影响的议题，特别是对推动治理理念转变有着重大影响的新兴理论热点，就必须把应急管理制度研究提到更高的地位。公共管理的研究对治理实践有着指导性意义，一些重大的新型治理理念在学科体系中的构建推动了治理实践的发展。国家安全、公共安全是最重要、最基本的政府公共服务，安全问题的应对需要强制性的手段和措施，这是政府以外的其他主体所无法提供的，因此国家安全的实现主体只能是政府，而政府只能依靠包括风险控制和危机治理在内的应急管理制度体系创新来不断回应治理能力所面临的新挑战 徐晓林.公共管理研究的非传统安全命题.中国行政管理,2018(10).。而这种制度创新在不同的历史时期、不同的政府形态、不同的管理方法条件下，所呈现的状况是并不相同的，甚至是大不一样的，需要我们深入研究。
从制度视角切入的应急管理研究，还有助于展现制度在时代性话题中的新功能。改革开放以来，中国正在经历有史以来最大规模的制度变迁，作为应急管理对象的突发公共事件是内嵌于一定经济、政治、社会框架中的复杂产物，理解与分析具有强烈社会建构意义的应急管理制度，在制度框架下展开时代性话题，研究此番应急管理体制改革创新，是制度的突破还是策略性的组织结构调整？是创新的动力需求所致还是模式选择使然？应急管理体制的创新在多大程度上可以保持前后路径的一致？从关键的现实困惑出发展开研究，是作为具有制度主义研究问题驱动的方法论特色。选择制度变迁的视角研究应急管理体制发展，与获取近些年来学术生态动力有关，是出于对研究对象的一种学术关照，同时，在更大程度上也是因为现有的研究无法回答诸如此类的问题。
我从1999年受到张备张备，1969年11月生，湖南省长沙人，博士。时任国务院值班室(会议处)二秘（副处级）。启发，开始研究应急管理，重点思考的是整体性、综合化应急管理体系问题。在经历了非典、汶川地震等一系列重特大事件的过程中，我一直未间断对应急管理的研究，发表了《综合化：政府应急管理体制改革的方向》（2007年第2期《行政论坛》，2007年第13期《新华文摘》全文转载）、《中国特色应急管理体系建设的成就和发展》（2008年第11期《中国行政管理》）、《建设中国特色的应急管理体系》（2009年第４期《中国应急管理》）、《突发事件的新特点与应急管理创新》（2010年第1期《行政管理改革》）、《“一案三制”对政府应急管理决策和组织理论的重大创新》（2010年第5期《湖南社会科学》）等文章。在生态环境应急预警制度方面，我在2003年初撰写了《环境报告制度：增强企业国际竞争力的重要环节》（2003年第10期《中国经贸导刊》）等文章。
本书是我对应急管理廿载思考的一个小结，书中选取了我之前发表过的部分文章和资政研究报告，以及我和本书另一位作者刘一弘博士合作完成的论文。本书是经过重新整理、编辑、删除、添加和调整而形成的。其实这样说也很不准确，严格地说，新添加和系统调整的内容占据了绝大多数篇幅，事实上本书是我和刘一弘博士共同撰写的一部新作。我和刘一弘博士从2007年开始合作研究应急管理，联署论文多篇，有的论文引用率很高。本书是我们学术研究征途上的两行前行足迹。这些文字，既是对过往历史的记载，个中可以管窥我国应急管理研究发展历程，又期待在新的时代条件下被审视反思，重构体系。必须承认，当我们再次回顾这些研究的时候，很多地方的提法值得商榷，部分结论未能经得住进一步推敲。正是因为这些缺憾促使我们做阶段性总结，并加入了大量新的研究内容，使之尽可能完整、严谨、系统。
应急管理是政府的一项基本职能，要科学认知、依法确立、高效履行这项基本职能，离不开将其制度化――制度理论建构，制度实践检验，制度理论与实践的相互联系与发展，这些都要在创新中形成与行进。本书力求突破目前应急管理研究中主要从应急管理的主体、对象、流程和技术四个方面研究的状况，站在“制度”的高度进行观察，将其他要素作为制度的“生态”，发现应急管理制度创新的规律。基于我国正在全面推进国家治理体系和治理能力现代化，本书将此作为主视角和重点维度，力图发现治理现代化进程中应急管理制度创新的特点、机理及走向，并按照制度所具有的基本属性，将应急管理理论与实践结合起来，从应急管理制度与其他公共管理制度相互关联的方面切入，以历史与逻辑统一的研究方法，研究中国政府应急管理制度体系建设的历史、现状与创新成就，提炼制度创新的战略途径与策略选择，提出对策性建议，为全面加强政府应急管理、构建适应新时代要求的中国特色应急管理制度体系提供参考。
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