问题1：兴办托育机构相关规定
中共中央、国务院于2018年11月7日发布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（自2018年11月7日起实施，以下简称《学前教育深化意见》）实施以来，业内对民办学前教育的发展方向存有疑虑，不少投资者开始转向被认为是“蓝海”的托育产业。原因如下：第一，托育可以为学前教育输送生源，拉长了产业链；第二，托育服务不需要办学许可证；第三，托育机构的主管部门为卫健委，监管相对宽松；第四，家长对托育的期望不高，行业门槛较低。一时之间，托育行业风起云涌、飞速发展。
托育产业的发展与民生息息相关，它真的可以自由地“飞翔”吗？
当前，托育问题是社会经济健康发展、民生持续改善过程中需要解决的重点、难点问题。但一方面社会对托育服务的需求量巨大；另一方面托育机构的服务质量普遍不高、相应的监管措施不完善，急需明确托育机构的设置标准，出台相关监管措施。
为此，国务院办公厅于2019年4月17日印发并于同日生效的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（国办发〔2019〕15号，以下简称《指导意见》）。《指导意见》是国家层面首个针对3岁以下婴幼儿照护服务的指导意见，对婴幼儿照护服务机构（以下简称托育机构）以及婴幼儿照护服务（以下简称托育服务）业的发展与规范具有重要的指导意义。《指导意见》的主要内容及其对托育机构发展的影响如下。
一、《指导意见》的主要内容
（一）明确服务的范围
《指导意见》明确婴幼儿照护服务的对象是“3岁以下婴幼儿”，与《幼儿园管理条例》规定的幼儿园招生对象为“三周岁以上学龄前幼儿”明确分开。
（二）基本原则
《指导意见》确定的基本原则：一是家庭为主，托育补充，明确儿童的监护抚养是父母的法定责任和义务，婴幼儿照护服务重点为家庭提供科学养育指导以及为照顾婴幼儿有困难的家庭提供必要的服务；二是政策引导，普惠优先，即优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构；三是安全健康，科学规范，强调国家最大限度地保护婴幼儿的安全和健康，意味着国家对婴幼儿照护服务机构提出了更高要求；四是属地管理，分类指导，即婴幼儿照护服务的各项监管政策主要由地方政府制定。婴幼照护服务机构既可以为营利性机构，也可以为非营利性机构。
（三）发展目标
《指导意见》提出了两个阶段的发展目标：到2020年的发展目标是初步建立婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系，使婴幼儿照护服务机构的设立、运营以及政府对其的监管有法可依；到2025年的发展目标是对婴幼儿照护服务机构的服务水平提出更高要求，相关监管措施更加完善。
（四）婴幼儿照护服务设施建设
《指导意见》指出新建小区的婴幼儿照护服务设施要与住宅同步验收、同步交付使用；老城区和已建成居住区无婴幼儿照护服务设施的，限期通过购置、置换、租赁等方式建设。明确小区婴幼儿照护服务设施建设的标准和规范由住房城乡建设部门制定。截至目前，一些省份已明确了具体的小区婴幼儿照护服务设施建设标准。
例如，广西壮族自治区人民政府办公厅于2019年10月30日印发并于同日生效的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》（桂政办发〔2019〕102号）规定：“各市、县（市、区）应按照标准和规范，在新建居住区按照每百户不低于20平方米的标准规划、建设婴幼儿照护服务场地，建设必备的服务设施及安全配套设施，并与住宅同步规划、同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用。老城区和已建成居住区无婴幼儿照护服务设施的，可按照每百户不低于15平方米的标准通过购置、置换、租赁等方式建设。”
根据《指导意见》的规定可以预期，婴幼儿照护服务设施有望成为住宅小区的公建配套设施。
（五）设立婴幼儿照护服务机构的程序
《指导意见》明确规定了社会力量举办的婴幼儿照护服务机构采取备案登记制度，即非营利性婴幼儿照护服务机构在所在地的县级以上机构编制部门或民政部门注册登记；营利性婴幼儿照护服务机构在所在地的县级以上市场监管部门注册登记完成后，再向当地卫生健康部门备案，无须取得“办学许可证”。婴幼儿照护服务机构实行备案登记制度，是否会导致服务机构出现质量问题？国家卫生健康委副主任于学军在2019年5月10日国务院政策吹风会上明确表示，实行备案制是落实“放管服”改革的一项重要举措。不进行行政许可不等于放松监管；相反，这不仅要求行政部门的管理要到位，服务更要到位。《指导意见》明确规定了多种监管措施，包括地方政府负主要的安全监管职责，17个部门和单位对婴幼儿照护服务机构进行联合监管，实行从业人员职业资格准入制度，“对虐童等行为零容忍、对相关个人和直接管理人员实行终身禁入”，信息公示制度，质量评估制度等。
《指导意见》还明确国家对于婴幼儿照护服务机构的建设提供多种保障，包括政策支持、用地保障、从业人员队伍建设、信息支撑、社会支持五个方面。其中，对婴幼儿照护服务设施和非营利性婴幼儿照护服务机构建设用地，符合《划拨用地目录》的，可采取划拨方式予以保障。
二、地方相关规定
国家层面的托育机构设置标准和监管办法虽尚未出台，但是一些地方已经先于国家对托育机构的设置标准做出相应的管理规范，如上海的相关规定就非常具有参考意义。我们可以参照上海市已经出台的托育机构设置标准和管理办法。
上海市人民政府办公厅于2018年4月28日印发并于2018年6月1日生效的《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》（沪府办规〔2018〕12号，以下简称《上海市管理办法》）和《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》（以下简称《上海市设置标准》），对托育机构的选址要求、人员设置、班级规模、监管措施等方面做出了规定，具体如下。
（一）选址要求
托育机构功能布局、建筑设计、设施设备等应当以保障安全为先，同时要满足以下条件。
（1）避开可能发生地质灾害和洪水等不安全地带，避开加油站、医院、污水处理站、公共娱乐场所等污染源或者不利于幼儿身心健康的场所。
（2）建筑要符合《托儿所、幼儿园建筑设计规范》的要求。
（3）幼儿生活用房不得设置于地下或半地下。
（4）建筑面积不得低于360m2（只招收本单位、本社区适龄幼儿且人数不超过25人的，建筑面积不低于200m2），且幼儿人均建筑面积不低于8m2。
（5）尽可能为幼儿提供户外活动场所，面积不宜低于60m2，且做好防护措施。
（6）举办者租用场地的，租赁期限自申请开办托育机构之日起不得少于3年。
（二）功能要求
托育机构的房屋建筑分幼儿活动用房、服务用房、附属用房三部分。全日制、半日制托育机构的幼儿活动用房包括班级活动单元、综合活动室等。计时制托育机构的幼儿活动用房包括生活区与游戏活动区。托育机构的服务用房包括保健观察室、晨检处、幼儿盥洗室（含淋浴功能）、洗涤消毒用房等。附属用房则包括厨房（非自行加工膳食的则为配餐间）、储藏室、教职工卫生间等。
（三）供餐要求
自行加工膳食的全日制托育机构应设置不低于30m2的厨房，不自行加工膳食但提供午餐的全日制托育机构应设置不低于8m2的配餐间。若用餐人数超过50人，须执行本市食品经营许可中关于幼托机构食堂的要求。半日制、计时制托育机构提供点心的，应设置不低于8m2的配餐间。
（四）卫生、安全问题防范
3岁以下婴幼儿入托前，应当在指定的医疗卫生机构进行健康检查，凭健康检查合格证明方可入托。除此之外，托育机构应建立健康检查制度，每日对入托的婴幼儿进行晨检和午检。在卫生保健人员的配置上，要求收托50人以下的至少配置一名兼职卫生保健人员，收托50～100人的至少配置一名专职卫生保健人员，收托100～140人的至少配置一名专职和一名兼职卫生保健人员。托育机构还需要做好食物过敏幼儿的登记，食品留样48小时，全日制托育机构每周应向家长公示幼儿食谱。
（五）班级规模
全日制或半日制托育机构每班只能招收24～26个月的幼儿15～20人，或者18～24个月的幼儿10～15人；计时制托育机构每班只能招收24～26个月的幼儿11～20人，或者18～24个月的幼儿5～10人。托育机构需根据幼儿人数和服务居住人口设置班级个数，全日制或半日制托育机构最多设置7个班级，计时制托育机构最多设置4个班级。
（六）人员设置
《上海市设置标准》对托育机构人员的设置要求较高，规定所有的托育机构从业人员须取得从业资格证书，上岗前需要接受培训，上岗后也要定期培训。托育机构的负责人须同时具有大专以上学历、教师资格证和育婴员四级及以上证书，从事学前教育管理工作6年及以上。育婴员、保育员、财务管理人员、卫生保健人员、保安员等须取得相应的学历证书和职业资格证书。
除此之外，每班应当配备育婴员和保育员（合称保育人员），其中育婴员不少于1名。2～3岁幼儿与保育人员的比例应不高于7∶1，18～24个月幼儿与保育人员的比例应不高于5∶1，18个月以下幼儿与保育人员的比例应不高于3∶1。托育机构应至少有1名保安员在岗。
（七）监督管理
《上海市管理办法》明确托育机构法定代表人和托育点举办者是机构安全和卫生保健工作的第一责任人，并制定了多种监管措施，包括市、区、街镇三级联动的综合监管机制、日常检查机制、归口受理和分派机制、违法查处机制、诚信评价机制、行业自律机制、托育服务信息管理平台监管等。
《上海市管理办法》还对托育机构的收费标准和财务管理进行了规定。托育服务收费标准虽由托育机构自行制定，但应向社会公示收费项目和标准以及退费办法等，伙食费用应当专款专用，对中途退出托育机构的幼儿应提供代办费使用明细账目。在财务管理方面，托育机构应建立财务、会计和资产管理等制度，接受财政、审计、行业主管部门以及社会各方面的监督检查。
综上所述，设立托育机构虽然不需要行政许可，但并不意味着托育机构不受监管，托育机构同时受地方政府、17个部门和单位、社会公众等方面的监督约束。
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