唐奕，深圳市南山区出租屋综合管理办公室主任，深圳大学管理学院客座教授、城市治理研究院特邀研究员、研究生院硕士研究生校外实践导师。长期从事基层治理工作。主要著述有《治理南山：深圳经验的南山样本》（房宁、唐奕著）、《基层治理之路——来自基层实践者的中国梦》、《治理之基》和《中国社会建设大辞典》等。

基层汇聚着居民群众日常工作生活的直接利益，关系着国家政权的和谐稳定。基层治理，是国家治理体系现代化的重要基石，是人类政治社会的普遍现象。经历了百余年艰难探索和40年改革开放后，我国基层社会正在经历着剧烈而深刻的变化，传统基层治理方式也面临着诸多新的挑战，如何革故鼎新，探索适合中国国情的城市基层治理模式，这是摆在实际工作者面前的重要课题。正是身负这样的重任，来自中国改革开放前沿的深圳基层工作者开始了深入的思考，试图以基层的视角描绘出我国基层治理的现状和勾勒出未来的治理之路，走出可持续的发展之路。

该书完全由基层工作者编写，在国内是比较少见的，较好地解决了当前理论与实践相脱节的问题，能够给国内的同行们启迪与借鉴。他们凭借着多年来的基层工作实践和感悟，以历史唯物主义的视角，较为全面、系统地回顾了我国和先进城区在基层治理方面的探索与实践。着眼于现实问题，既突出时代色彩，侧重于眼前的实践、当下的总结，同时兼顾基于实践的推广性，以及对未来的展望和构想，是我国基层治理历史进程的一个缩影，具有一定的理论水准和参考价值。————中国社会科学院政治学研究所所长 房宁

社会治理与系统设计

社会是一个复杂的系统，基层社会治理是一项复杂的系统工程，不能头痛医头、脚痛医脚，更不能顾此失彼、本末倒置，而要注重整体性、系统性、协调性，这就要着眼于系统设计。

从某种意义上来讲，社会建设、基层治理牵涉到与民生相关的各个方面，包括教育、就业、收入分配、社会保障及其他基本公共服务等多个系统。正如经济建设中必须要统筹考虑一、二、三产业及各产业内部的结构优化一样，社会建设也必须高度重视各个系统的协同推进及内部结构的持续优化。如果缺乏统筹考虑与系统设计，可能导致制度失衡与结构不良等问题，结果可能是制造矛盾或者在化解了一些问题后又衍生出新的“后遗症”。

（一）国家治理具有系统性

国家治理是由治理主体、治理客体和治理环境间相互作用而产生的有机联系的社会管理系统。该系统的各个组成部门都有自己特定的位置地位和功能，都具有一定的独立性和封闭性，并在法律规定范围内开展工作，它们在系统中的地位是并列平行，相互联系但又不能互相取代的。

国家治理的系统性，主要体现在“五位一体”这个十八大报告的“新提法”上。经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设——着眼于全面建成小康社会、实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，党的十八大报告对推进中国特色社会主义事业作出“五位一体”总体布局。习近平担任总书记后第一个调研考察地点是广东，在广东首次提出贯彻“五位一体”布局必须坚持系统性、整体性和协同性，回到北京后又再次强调这个观点。这个观点说明，“五位”中的每一“位”，虽然各有其特定的建设任务，但绝不是各自孤立，而是紧密相连。每一“位”建设的成功都将促进其他建设的成功，每一“位”建设的失误都将造成其他建设的破坏。因此，国家治理体系中，一定要兼顾五个系统的协调性，使之顺畅地运行。

（二）基层治理更需要系统设计

“上面千条线，下面一根针”。基层作为上面千条线的落脚点，也是由各个子系统组成的一个治理系统。以街道、社区为例，往往承接着上级政府部门下放的各种任务和指标，如计划生育、安全生产、综治信访维稳、城市管理、环境绿化等社会管理与公共服务，多达上百项，有的社区甚至有几十个“牌子”，对应着上级的各个“婆婆”，每年疲于应付上级的考核、检查、评比，可谓是不堪重负。相应的，为居民服务的时间和精力就慢慢减少了，减弱了。

另一方面，上级的要求每年也不尽相同，各部门也标准不一，各行其是。比如，为加强社会管理，就增设社区工作站（社区服务站），推行网格化管理，造成社区居委会弱化、边缘化。为减少行政层级，有的地方又取消街道办事处，由社区承接行政事务，事实上造成社区行政化，成为小政府。为了简政放权，政府又把很多事项转为购买服务，客观上使不少中介机构、社会组织成为新的垄断利益所得者，而有些社会组织因缺乏承接能力和机会而被拒之门外，客观上也压缩了它们的发展空间。

又比如，在基层中，由于体制机制以及历史的原因，几乎各个政府部门在基层都有队伍，但每条线都力量不足，反而造成多种人员身份的存在。既有街道办事处的公务员、事业编制的职员、雇员、临聘人员，还有社区层面上的居委会工作人员、社会工作者，以及来自组织部、工会以及计生、劳动、民政、城管等各条线分派下来的工作人员。他们身份不一、编制不一、福利待遇不一、经费来源不一，在工作中存在攀比心理，形成不稳定因素。如果某一类人增加了福利待遇，另一类人又会产生不满情绪，容易挫伤工作积极性。如果想从系统上予以解决，又因为诸多部门的想法各不相同，最后不了了之。

可见，如果缺乏了系统设计，只顾“部门利益”，在基层治理中往往顾此失彼。不是出现了重管理服务而轻民主自治，就是“重”民主自治而轻服务管理等问题，导致基层工作者无所适从，老百姓也得不到实惠。

在这方面，广州市政府于2015年力推“五个一”建设，开始在基层治理中进行系统设计。

“五个一”即“一卡（市民卡）、一号（12345政府服务热线）、一格（社区网格化服务管理）、一网（网上办事）、一窗（政务服务大厅）”。从中看出，这涉及政府的多个部门。如果不是从系统上进行统筹考虑，根本无法实现资源的整合。比如，对网格员队伍的整合,所牵涉工作事项就千头万绪。据统计，广州全市街（镇）共有25支各类聘用人员队伍，其中，人数较多的有村居治安联防队员、辅警、流动人员出租屋管理员、社区专职工作人员、城管协管员、计生协管员、安监协管员、劳监协管员等8支队伍，占总人数的9375%。广州市将通过全面梳理各类聘用人员队伍，建立一支超过2万人的专职化网格员队伍，按照200户的标准配备网格员，初步划分基础网格20777个。

针对市民和网格员普遍关注的“哪些工作纳入网格的管理范畴”，《广州市城市社区网格化服务管理入格事项梳理的实施方案》中首次明确了十大类入格的事项，包括公共服务基础设施、城市管理、环境保护、园林绿化、平安建设、消防安全、来穗人员服务管理、卫生和计划生育服务、重点保障对象服务管理、安全生产。所有涉及网格服务事项信息全部要共享至管理系统。同时，网格员的收入待遇会统一标准，但在绩效工资方面跟他们的工作挂钩。网格员称不称职，由网格内的居民、居委会和街道一起来考评，考核权重将按4∶4∶2的比例设置，其中居民评价占的比重很大。网格员称不称职，网格内的社区居民有话语权。

（三）基层治理如何进行系统设计

既然基层治理是一个系统，就必须重视基层治理创新的系统性、整体性和协同性，遏制部门利益，打破部门之间的条条框框。部门通常是为完成常规工作而设立。相反地，系统设计，或者说是改革，则是要打破常规,调整权力和利益格局。

一是系统设计要以基层需求为导向。适合的就是最好的，简单最好。只有切实了解到基层关注的是什么，尤其是居民群众需要的是什么，才能确保系统设计的科学性，达到设计的目的。如果一个系统设计经过实践证明，得到大家的认可，那就是一个好的系统设计。

二是系统设计要确保系统的稳定性。由于人们日常对现有的工作尤其是现有业务系统依赖程度越来越多，对新的系统会自然产生抵触情绪。如果匆匆上马，就会变成“形象工程”，最后大家都弃之不用。

三是系统设计要进行资源整合。尽可能地收集现有和过去同类的系统，在进行分析研究的基础上,根据所设计的系统的功能要求进行多次选择,然后对少数几个同类系统作出相应修正，增加新的功能，最后得出一个理想的系统。这样，既保证了工作的延续性，也避免了资源的浪费。

在这方面，杭州、吴江市民卡给了我们答案。

卡多携带不便、一张卡不能同城用、补办手续麻烦……越来越多的市民呼吁集银行支付、社保、水电缴纳和公交卡等多功能于一身的“市民卡”的出现。从技术上讲没有问题，一张卡完全可以承载所有卡的功能，银行卡、社保卡、水电卡、公交卡都可以融合在一张卡片里，免去以往“多卡少用、四处奔波”的烦恼。

2005年，杭州发行市民卡40万张，这是我国第一张市民卡。与国内其他城市已发行的社会保障卡不同，此次杭州发行的市民卡涵盖了更广阔的服务内容，包括市民个人信息记录、身份识别、电子凭证、信息查询、电子支付、信用支付等多种功能。发卡对象为已参与医疗保险的杭州市民。此卡有三大功能，除能轻松办理和享受传统的以社会保障为代表的各项政府性业务，还可用于以公共交通为代表的城市公共事业的消费。同时也能作为小额钱包进行各种金融支付，如凭卡在商场购买小额商品。

2006年，江苏省吴江市陆续免费给市民发放一张智能型的IC卡。这是第一个发行市民卡的县级市。全市共发放73万多张市民卡，覆盖率达到93%以上。通过这张卡，市民可以办理社保、领取养老金、乘公交、游公园，并可缴水、电、煤气、电话费，同时也可用于银行储蓄等业务，适用于政府服务、公用事业、金融支付等三大领域12个重点行业。随后，该市民卡再次升级，新增“电子病历”和公交刷卡优惠功能。

目录

第一部分 基层治理的内涵

第一章 我国基层治理的概况

一、我国传统社会基层治理的历史变迁

二、建国后城市基层治理的历史变迁

三、20世纪90年代后我国城市基层治理的历史变迁

第二章 基层治理的多维度视角

一、国家治理战略下的基层治理

二、基层工作者眼中的基层治理

三、老百姓眼中的基层治理

第二部分 基层治理的顶层设计

第三章 基层治理的主要内容

一、从社区建设到社区治理

二、对基层治理主要内容的思考

三、基层治理体系的构建

第四章 基层治理的制度设计

一、顶层设计

二、系统设计

三、动态设计

四、差异化设计

第三部分 基层治理的工作体系

第五章 基层治理主体

一、治理主体的概念

二、基层治理主体的时代变迁

三、我国现阶段城市社区主要治理主体存在的问题

四、基层治理主体的理想状态

第六章 基层治理结构

一、治理结构的概念

二、我国基层治理结构的变迁

三、我国现阶段城市基层治理结构存在的问题

四、基层治理结构的理想状态

第七章 基层治理方式

一、治理方式的概念

二、治理方式的国际经验

三、理想状态下的治理方式

第八章 基层治理机制

一、治理主体的相互关系

二、基层治理机制的核心——平台建设

三、理想状态下的工作机制

第四部分 基层治理的社会共治

第九章 筑牢党的执政基础

一、基层党组织在共治中的地位和作用

二、制约基层党组织发挥作用的问题及原因

三、基层党组织成功案例分析

四、基层党组织在共治中的理想模式

第十章 有效的政府治理

一、基层政府治理存在的问题

二、政府治理的发展方向

三、政府治理的四大职责

第十一章 让市场撬动社会资源

一、市场在基层治理中的作用

二、我国社会治理有利用市场资源的传统

三、撬动社会资源的理想状态

第十二章 社会组织是共治的基础

一、国外社会组织的发展状况

二、我国社会组织的现状

三、充分发挥社会组织的作用

四、社会组织的理想状态

第十三章 居民是基层治理的主人翁

一、居民自治的历史变迁

二、基层民主与专制的关系

三、当前居民自治存在的问题

四、居民自治的理想状态

第五部分 基层治理的未来之路

第十四章 站在城市化视野下的基层治理

一、基层治理理念应融入城区发展规划

二、基层治理应与市民融入发展同步

第十五章 站在全球化视野下的基层治理

一、基层治理法治化

二、基层治理信息化

三、基层治理国际化

参考文献

后记