3.分歧观点
本案争议的焦点在于集体建设用地改变用途能否给予行政处罚。《土地管理法》中对国有土地改变用途的行政处罚有明确规定，但没有明确集体建设用地改变用途如何处理。
第一种观点认为，既然土地使用证上批准的用途是工业，而现在建设的是住宅楼，显然改变了原批准的土地用途，而且该宗地上的建筑物已经自然灭失，现属于新占地建设，应重新审批。没有重新审批就建房，应当给予行政处罚。2004年《土地管理法》第六十五条规定：为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，不按照批准的用途使用土地的，因撤销、迁移等原因而停止使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。因此，可以责令A村改正不按照批准用途使用土地的违法行为，收回土地使用权并处罚款。
第二种观点认为，A村所建住宅楼使用权人没有改变，批准用地位置没有改变，土地使用权证也没有注销，即使改变了原批准土地用途也不能给予行政处罚。2009年《行政处罚法》第三条规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。《土地管理法》只对国有土地使用权改变用途规定了处罚条款，而对其集体土地使用权改变用途没有明确规定处罚条款，故对集体土地使用权改变用途的处理缺乏法律依据。而且，收回土地使用权的前提是农村集体经济组织申请。该案中，A村并没有提出收回土地使用权申请，故不能给予行政处罚，可责令A村提出申请，由相关科室为其办理变更土地用途。
第三种观点认为，未经批准改变土地用途是违法行为。2004年《土地管理法》第五十九条规定：乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照有关规定办理审批手续。但现行《土地管理法》仅对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地情形的处罚作出规定，而对在农用地之间或在建设用地之间的非法改变土地用途的处罚未作出规定。尽管如此，也不能否认其他情形的非法改变土地用途的违法性，这是由于制度上的缺陷造成的，是当时历史条件的局限。综上所述，A村改变土地用途是违法行为，但本案不宜以违法改变土地用途为由进行处罚，而应以未经批准非法占有土地为由，根据2004年《土地管理法》第七十六条的规定进行处罚。
第四种观点认为，2004年《土地管理法》第五十九条至第六十二条对集体建设用地的使用用途作了规范，即集体建设用地适用于乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设。2004年《土地管理法》第六十五条对集体建设用地改变用途的处置是：由农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。这个条款在土地执法实践中很难落实。因为村集体经济组织受经济利益驱动，已经把乡（镇）企业用地改变用途建设成住宅楼或其他经营性项目，并从中获取了经济利益，不可能再报批人民政府予以收回。但对于集体建设用地改变用途这个问题，如果不认真研究加以解决，危害特别突出：一是冲击到了《土地管理法》的权威；二是由于所建楼房无法办理房产证，致使群众的切身利益受到损害；三是影响到了当地的土地管理秩序；四是因当事人没有缴纳土地出让金，将造成国有资产的严重流失。
第五种观点认为，A村在集体建设用地范围内建设住宅的行为，违反了《城乡规划法》的规定，是一种违法建设行为，应当按照《城乡规划法》的规定，由乡（镇）人民政府给予处罚。2008年《城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行乡（镇）企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡（镇）人民政府提出申请，由乡（镇）人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡（镇）人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
4.案例评析
本案焦点是A村建设行为是否违法，具体来讲，就是是否在改变用途上是违法的，判定依据应是我国的土地用途管制制度。但现行土地用途管制制度重在农转非、耕地保护.有关集体建设用地用途改变的规定甚少，而且规定相对分散。分析这一案例，应全面梳理相关法律条款再作出处理意见。
梳理后发现，对于工业用地（乡镇企业用地）擅自改变用途如何处罚没有明确规定，相关规定散落在《土地管理法》、2005年国土资源部出台《查处土地违法行为立案标准》以及《城乡规划法》中。
《查处土地违法行为立案标准》明确规定，不按照批准的用途使用土地的属于非法占地类的违法行为。按照《土地管理法》《城乡规划法》相关条款，集体建设用地用途需要符合规划，且按照规定办理审批手续；改变用途时集体经济组织可以依法收回；或由乡、镇人民政府进行查处。因此，案例中执法人员的处理决定是有法可依的。
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