清代中央机构文书保密制度清王朝统治中国二百六十八年，中央集权制度得到了高度发展和进一步加强。为了进一步维护皇帝至高无上的权力，清王朝统治者在吸取历代封建王朝经验的基础上，以皇帝政务活动为中心，建立了一整套文书工作机构和以“诏令文书”、“题奏文书”为保密重点的文书保密制度，对有效地指挥和控制臣僚，维护国家统治，起到了重要作用。
一、中央文书机构保密制度
清代文书机构同文书保密制度有着;重要、;密切的关系。
康熙九年（1670），成立内阁，作为承宣谕旨、传达政令的中枢机构。京城内外臣僚呈奏的题本，由内阁草拟票签，或奉旨改签，下阁后谕旨及折奏，则传知各衙门抄录遵行，题本则发六科传抄。资料来源：《光绪会典》第2卷。
内阁对于传抄的文件实行发文监督和承办监督制度。乾隆三年（1738）规定：“凡该部抄写谕旨到部，应令该部于三日内将某日某司员钦奉谕旨之处，详细载叙于文内，用堂印行文内阁存案，则内阁有该部抄领之印文，该部也有说堂之印稿(正式公文底稿)，均属稽查有据，益为详审。”同时，为了防止“混蒙迟延之弊”，又实行连锁监督制度。乾隆四年谕：“本章出入关系重大，防微杜渐不可不慎。嗣后凡有应发本章，批本处未发，内阁即奏闻，内阁未发，部院即奏闻，不必转相询问，庶将来混蒙迟延之弊可以永杜矣。”资料来源：《光绪会典事例》第14卷。
雍正七年（1729）设立军机处后，文书保密制度不断加以完善。为防止泄密，军机处所用听差皆选用十五岁以下不识字的幼童；京官文职官员三品以上，武职官员二品以上，外官文职督、抚、司道，武职官员提督、总兵以上各大员子弟，均不得充任军机章京。资料来源：《枢垣记略》第13卷。军机处军机章京办事处，各部院大小官员不得擅入，其窗前、阶下均不得有闲人窥视，文武满汉大臣俱不准至军机处同军机大臣谈说事体，违者重处不赦。资料来源：《枢垣记略》第14卷。
图1皇史宬
道光三十年（1850），军机大臣祁隽藻拟定了《军机处章程》九条，其中同文书管理和保密制度有关的条款是：
(1)军机处应立用印簿。于用印之日，满汉章京内轮派一员，监印登簿画押。用过印封、印花数目，于下一次清印时核对。
(2)兵部送来印花数目，应与用过数目详细核对。
(3)字寄中遇有秘密查办事件，于承旨后派章京一二员在堂上缮写，密封呈递，发下后仍由堂上用印，封交兵部领去；将底稿押封封记，俟查办事竣，再行拆封登档；如果有泄露，查明缮写之章京严参。
(4)逐日改定草稿，应责成每日该班章京与领班章京共同检齐焚销。
(5)每日明发谕旨同奏折交内阁发抄，寄信印封夹板交兵部驿递；速议事件，交各衙门领去，应严饬各衙门仍遵照旧有堂谕，承领事件人员未到，传领时不得进入军机处值房，违者参处。并严令各衙门人员，不许在军机堂并章京、值房阶外附近处站立窃听。
……
(7)军机堂章京、值房苏拉人等，由堂司随时稽查，其方略馆供事、苏拉、厨役，应责令满汉提调、收掌各员认真稽查，毋许任意出入，滋生事端。仍密访如有串通在外闲人，将补授官员等事，事先送信报喜者，即行革役究办。
……
(9)军机档册两份，一存方略馆，一存圆明园。该章京等在内该班，不及兼顾园中值房，应片行圆明园八旗值宿官、兵丁小心守护，如有应行取用档案，开单交片提取，派员领回。资料来源：《皇朝续文献通考》第123卷。
清代中央有两个总收文机构。一个是通政使司，负责接收各省衙门递京题本，送交内阁及有关部院，并检查本章违式及程途稽限等事。另一个是奏事处，为皇帝内廷的机要文书机构，专司传宣谕旨，收发秘密奏折，登记簿册。接收奏折时要检查是否符合递折规定，不符合规定者，拒绝接收。自成立奏事处后，一切密奏文书，不由通政使司接收，而直达奏事处直接呈皇帝拆阅。
清王朝这些文书保密制度，在其统治期间发挥了重要作用。
二、诏令文书的保密制度
诏令文书根据其性质，可划分为“明发上谕”和“寄信上谕”。明发谕旨的秘密程度要低一些。由军机处颁发的“寄信上谕”，也叫“密谕”、“廷寄”，是为告诫官员、指授兵略、查核政事及责罚等事专门寄某省某人或数人数省的秘密谕旨。它具有秘密和速达的性质，为此也称为“密寄”。根据受文者的官级、地位不同，寄信又分为“字寄”和“传谕”两种文书形式。
寄信谕旨是由军机大臣奉旨以寄信的形式向承旨人传达上谕。军机处军机大臣拟旨，除皇帝随时特交外，经常是根据皇帝对奏折的批示办理。自乾隆朝开始，逐渐成为军机章京之专职。但机要重大之事，皇帝则召见军机大臣口授谕旨，太监不得在侧。军机大臣承旨后，自拟进呈，经皇帝审定后，交军机处发出。
军机处承办谕旨是极其迅速和缜密的，一般从接折、阅折、觐见、请示、草拟、审阅直至誊清，全部过程要在当天完成，次日呈皇帝审阅、交发。遇有紧要事情，连夜办理，一两个时辰即可发出，由此可见军机处办事效率之高。军机处尤其重视保密，严格接交，手续严密。谕旨文书收发登记，必画押存查；个人承办的事件，不得任意泄露；不经由自己之手办理的事，不准过问；办理撰书寄信谕旨，办理皇帝批改的奏折及国书等秘密文件，均须在军机堂上办理；其兼理部院稿件，不准到军机处办理，本管司员不准到军机处回事。凡办理秘密事件时，军机大臣指派一两个章京承旨，在军机堂上缮写后，将缮写清楚的密件密封呈递，由军机处进行封发，并钤盖军机处银印，交兵部捷报处递送，并将底稿押封存记。
廷寄谕旨，封面书写收件人姓名者，须交本人拆阅，如本人不在，代理人不得拆阅。寄信密谕，则写明军机大臣密寄，交驿站驰送，如有泄露、沉匿、擅自拆阅者，关系军务的按军法从事，事关军需粮饷、调遣兵丁及官员开调参革的处以流罪。雍正三年（1725）规定：“将泄露密旨者，照泄露军事秘密治罪”；“朕所降密旨，俱系国家紧要事件。岂不重于军务，而可轻泄，以贻害乎?嗣后若有此等，一经发觉，该部概照泄露军机治罪”。
为了确保其交发事件的秘密性，军机处还建立了催办和稽查制度。如乾隆朝规定：“军机处承办发交的满汉章京，将逐日所发上谕及折奏事件，每届十日汇开一单，交与内阁票签处并转交各衙逐一查对，如十日并无遗漏，即于单日注明交回。”资料来源：《光绪会典事例》第15卷。
谕旨文书，在行文过程中执行的一整套严格的保密制度，对维护皇帝至高无上的权力起到了一定的作用。
三、臣僚题奏文书的保密制度
清代臣僚上奏，有着一整套的文书保密规定，随着中央机构的政务日益增多和繁杂，臣僚上奏于皇帝的文书也在不断发展变化着，而这种发展变化，完全是为了适应专制主义中央集权制度发展的需要。
臣僚进呈皇帝的本章，有题、奏、表、笺之分。这里仅就题本、奏折的文书保密制度做一介绍。
题本清代臣僚上奏公事，采用题本。为了加强题本的保密，明确规定：“凡是秘密及参劾本章，俱着实封进呈。”资料来源：《光绪会典事例》第13卷。“一切本章、咨呈文件，有案事关紧要及缉拿人犯，内外各衙门应密封投递，各该管官应谨慎办理，以防泄漏。”资料来源：《光绪会典事例》第1015卷。
雍正十三年（1735）规定：“通政使司接收各省题本，待送内阁五日后，再将随本揭帖交提塘官分授各部科，以防书吏传誊漏泄之弊。”资料来源：《光绪会典事例》第1042卷。除了揭帖之外，雍正七年（1729）又规定：“内阁本章及各衙门档案，皆应于正本之外建立一副本，另行收贮，以备查对之用。”资料来源：《雍正上谕》。副本制度的建立，对于防止奸胥猾吏隐藏改换本章起到了一定的作用。
凡由内阁发出的密件题本，由六科登号，以原封送部，并取得承领官收据，附在号簿上，等该部办理完毕，仍密封送六科，年终由六科交回红本处收贮。资料来源：《光绪会典事例》第1014卷。红本科抄，承办官应详细校对，如果校对疏忽，文字有所增漏，罚俸六个月；凡未经批发之本，即抄写刊刻图利者，该主管官员失于察觉，罚俸一年；上一级主管监察官员没有尽到检查之责者，罚俸六个月。
所有在京各衙门，抄报总由公报房抄发，如有讹传和泄漏等弊交部治罪。在京各衙门的题奏事件，未给发抄不得互相谈论，如有泄漏，将承办官降一级留任资料来源：《钦定吏部则例》。。
如有缜密之件，待科抄到部十日后，方许抄发，如有《邸报》先于部文者，该督抚将提塘官参处；各省报房在京探听消息，捏造抄报，其官员革职问罪；地方官不行查拿，罚俸一年。
尽管题本的进呈、发抄有许多规定，但还是存在许多弊病，泄密之事还是有的。为此，清统治者曾多次对题本进行改革，;后，于光绪二十八年(1902)正式停止使用。
奏折康熙朝中期，开始出现了奏折文书，皇帝信得过的重臣开始利用请安折子，密陈官民动态。
雍正初期，密折奏报制度逐渐形成。雍正即位后，为了巩固其统治地位，熟悉和掌握国家的各项政务，了解臣僚的隐衷和民情，同时也使臣僚对皇帝的意图有所了解，于雍正元年（1723）二月十六日给科道官员的上谕说：“……在京满汉大臣，外省督、抚、提、镇仍令折奏外，尔等科道诸臣为朝廷耳目之官，凡有所见，自应竭诚入告，绝去避嫌顾忌之私，乃为忠荩。折内之言不许与人参酌，如有泄漏，或同僚知而言之，则同僚即可据以密闻，朕将二人之折合验，事情必不能隐讳推诿矣。”资料来源：《雍正上谕》。
奏折没有统一的规格，大者与题本相仿，小者只有数寸。奏折文书具有简便灵活、便于传递、有利保密的特点。题本里面不能谈论的事情，可以用奏折来谈；谕旨里面不便公开的事，皇帝可以在朱批时作详细和具体的指示。
奏折的内容很广泛，包括皇权政策的制定和执行，以及官员的取舍等。奏折本身的特点，决定了它的机密性，为此，雍正帝对于泄密规定了严格的处罚制度。雍正三年（1725）二月初八日给内阁的上谕说：“各省督、抚、提、镇将朕批密谕，有同在一省彼此传看者，有隔越邻省而彼此互相通知者，亦有经过其地而私相探问者。嗣后若有此等，一经发觉，该部(指刑部)据以泄漏军机律治罪。”资料来源：《枢垣记略》第1卷。由此可见，接受朱批谕旨的人是要保守秘密的，不得转告他人，更不能让他人观看，即使是保密性极小的内容，也是不允许的。
对于不遵守奏折保密规定的人，雍正帝采取了必要的惩罚措施。如雍正三年（1725）有的督抚的子弟亲戚在京私看密封奏折，雍正帝因此停止了一些督抚的奏折权。并又一次规定：“嗣后满保、诺岷、杨名时、鄂尔泰停其奏折，以示惩罚。其余督抚大吏所奏折子，若有子弟亲朋在京私看者，一经发觉，朕必将私看之人正法，督抚照溺职例革职，决不宽贷。”资料来源：《雍正起居注》雍正二年十一月初九日。
奏折十分机密，光有处罚是不够的，还要有制度来保证。尽管从清代官方文献中看不出与密折制度相关之处，但是，从奏折的书写、密封、投递、拆阅到收缴，都制定了一整套严密的程序。
(1)书写。臣工上奏折必须由本人亲自书写，这在康熙朝已成定例。康熙六十一年（1722）十一月二十九日，刚刚即位的雍正帝又向大学士等官下了一道上谕，要求臣僚上奏折：“必须亲自书写，不得假手于子弟，词但达意，不在文理字画之工拙。其有不能书写者，即行面奏。”资料来源：《世宗实录》第1卷。除非年迈眼花手震，身患疾病，可请人代写。雍正二年二月雍正帝对科道官员规定：“折内之言，不许与人参酌，或同僚知而言之，则同僚即可据以密闻。”资料来源：《雍正上谕》。
(2)密封折匣。臣工缮折后，要加以封套。其封套的形式是不统一的，封套上或书“密”字，或书“密折”。密封之后，装入折匣中，然后投递。折匣是特制的，匣外加铜锁，然后用盖有御押的黄纸封口，包以黄包袱。自康熙朝起，皇帝亲自书写封签分发各省衙门，群臣遇有紧要事情上奏，将皇帝所写封签贴在折匣上，可速达内庭，径呈皇帝亲启。开折匣的钥匙有两把，一把发给上奏人，一把执于皇帝手中，这样就只有上奏折的人和皇帝二人能开匣，别人不能私开。由内庭颁发之折匣每人二到八个不等，据路途远近和奏折疏密而定。
(3)投递。在皇宫内庭设有奏事处，奏事处本身又分内奏事处和外奏事处。外奏事处值班章京每天于寅时在乾清门外接收在京部院衙门及各省督抚衙门专差递送的奏折，接折后再交内奏事处送呈皇帝。资料来源：《光绪会典》第82卷。其他地方官的奏折不能直送宫门，须交给皇帝指定的大臣转呈。转呈的大臣都是皇帝的亲信，如雍正朝的怡亲王允祥、大学士张廷玉、蒋廷锡等人。他们只是代转，不得拆看，具折人亦不向代呈人说明奏折内容。凡递折衙门，皆须另备一份公文交奏事处，经奏事官核对无误才予接收，以防官员擅递奏折。密折的递送过程要严加保密，不可张扬，各省臣工所进奏折，沿途不得由地方兵丁防护，以防道路纷纭，众目观瞻之下，反而适得其反。
(4)拆阅奏折。臣工所上奏折，皆由皇帝亲自拆阅，写朱批，从不假手于人，也不要任何人参与其事。雍正帝讲道：“各省文武官员之奏折，一日之间，常至二三十件，多或至五六十件不等，皆朕亲自阅览批发，从无留滞，无一人赞襄于左右，不但宫中无档可查，亦并无专司其事之人。”资料来源：《上谕内阁》雍正八年上谕。皇帝阅折之后，如需要军机大臣拟旨，则将上奏人的姓名裁去，为上奏人保密，从而进一步保证了奏折的保密性。
(5)奏折的收缴。经皇帝批阅过的奏折，由内奏事处分别以外省和京内两个方面进行处理。外省奏折，原经驿站投送的，皆由内奏事处太监径自交军机处封发；其余外省奏折，皆由内奏事处太监于次日交外奏事处发还原递折人领回。京内所递奏折，除“留中”、由军机处发下或交当日召见之大臣发下外，其余各折，即由外奏事处传“旨”领回。
朱批奏折发还上奏官员以后，还要按照规定缴回内廷。这项回缴朱批奏折制度，是雍正即位当月就规定的：“嗣后，朕亲批密旨，亦著交进，不得抄写存留。”资料来源：《上谕内阁》康熙六十一年十一月二十七日。朱批奏折的缴回，开始是趁便缴回，于宫中保存，本人不得抄存留底。乾隆即位后不久，实行按年缴回制度，统一交内奏事处保存。这项制度到了同治、光绪朝就逐渐松弛了。
清代奏折的保密制度是十分严格的，不得随便更改。乾隆朝内阁大学士兼军机大臣和珅，曾传知各省在上奏折的同时，要抄一份奏折稿给军机处，从而破坏了奏折的保密制度。嘉庆四年(1799)嘉庆帝将和珅处死，并禁止向军机处抄送奏稿。
清代中央机关诏令文书、臣僚上奏文书的保密制度，反映了清代中央机关文书制度历史发展变化的一个侧面，也对维护封建专制皇权统治起过重要作用。
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