第一章
导言
区域教育发展问题本质上是区域教育改革问题，没有教育的改革，就没有教育的发展。作为国家教育发展版图中的组成部分，区域层面的教育改革也在发生着。然而，审视我们对当代教育变革关注的层次，就会发现区域教育变革视角的缺场。教育变革既包括微观的课程与教学、中观层面的学校组织变革，也涵盖了宏观层次的教育制度的变迁，唯独对区域层面的教育变革立场的关注不够。虽然将其作为研究对象的学者为数不多，但区域教育发展问题是一个“无论你在与不在，它一直都在”的问题，区域教育改革与发展问题一直客观存在着。将区域层面的教育发展作为研究对象，研究区域教育的发展现状、遇到的发展瓶颈，研究区域教育问题的解决方略，将拓展教育发展研究的视域。
一、 区域教育发展的形势及其特征
（一） 我国教育治理的区域性传统
区域性治理是我国教育发展的重要战略之一，尤其是改革开放以来，区域性治理始终是应对地区教育差异的重要手段。1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》提出教育改革“必须从教育体制入手,有系统地进行改革,改革管理体制……实行基础教育由地方负责、分级管理的原则,基础教育管理权属于地方,除大政方针和宏观规划由中央决定外,具体政策、制度、计划的制定和实施,以及对学校的领导、管理和检查,责任和权力都交给地方”。地方政府管理教育的权限在扩大,责任在加重,区域教育利益主体在我国渐趋形成。
焦瑶光.区域教育研究的兴起和区域教育学的创建［J］.西北师范大学学报（社会科学版），2005年3月，第42卷第2期.
1993年《中国教育改革和发展纲要》明确提出了“积极进取、实事求是、分区规划、分类指导”的工作方针。要求东部沿海地区、中部一般地区和西部贫困地区等省、自治区、直辖市，从实际出发,把“两基”目标落到实处。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，指出要“进一步简政放权，加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度。”2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出：“努力缩小区域差距。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区义务教育的转移支付力度。鼓励发达地区，支援欠发达地区。”“完善省对省以下财政转移支付体制，加大对经济欠发达地区的支持力度。统筹推进教育综合改革，促进教育区域协作。” 2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（国发〔2012〕48号）指出：“加强省级政府统筹，强化以县为主管理，建立健全义务教育均衡发展责任制。”2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）指出：“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权。”2017年《国家教育事业发展“十三五”规划》（国发〔2017〕4号）指出要： “推进区域教育均衡发展和协调发展。”“在确保2020年全国基本实现县域内义务教育均衡发展的基础上，推动有条件的地区实现市域内均衡发展。”“优化教育资源区域布局。科学规划、分类指导、统筹推进东部、中部、西部和东北地区教育发展。新增教育资源重点向革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片特困地区倾斜。推动东部地区率先实现教育现代化。支持东北地区加快提升教育服务支撑老工业基地全面振兴的能力。加快中西部地区教育发展，优化顶层设计……”“省级政府加强统筹，缩小省域内义务教育发展水平差距。”
透过上述国家教育大政方针我们可以看出，改革开放以来，教育发展的“区域治理”始终处于重要位置。不同的是，改革开放到2010年期间，“区域治理”更多体现在“因地制宜”上，而2010年以来，“区域治理”则更多偏重于“地区协同”发展上。前者强调区域能动性的发挥和具体问题具体对待的策略，而后者在重申能动性的同时，更加关注区域之间均衡协调。今天，教育总体进入优质均衡发展新阶段，教育需要借助统一化的规则和标准来推动区域协调，也需要采用差异化的机制来应对区域个性化需求。“区域治理”仍将会长期地作为教育治理和发展的重要战略和思路。区域教育发展研究将继续扮演重要的角色。
（二） 区域教育发展的当代特征
随着我国教育改革进入深水区、攻坚期，改革涉及面更广、关联度更高，破解深层次矛盾和问题难度更大。在宏观层面上，以课程改革、招生考试改革为核心的人才培养模式改革，以公民办教育、普通教育与职业教育协调为特征的办学体制改革，以基础教育优质均衡发展和实现现代化为指向的管理体制改革等要求构建一个大的发展格局；在微观层面上，教育要更加关注学生和学习经历、更加关注教师成长和行动自觉、更加关注学校和教育全过程、更加关注建立和谐的师生关系，让家长和社会从学生的健康成长中看到教育的进步、收获教育利惠。
内涵攻坚的区域教育，具有阶段性、差异性、共生性和内在性，在发展战略上显现四大特征：
第一，更加强调以尊重规律奠定发展之理。教育从尊重规律出发，坚持以育人规律为核心，把教育架构在学生身心发展规律、教育与经济社会互动规律、课程教学内在规律之上，透过这些规律切准教育发展的理脉，提升教育的品质。
第二，更加注重以公平均衡夯实发展之基。教育公平是教育内涵发展的基石，均衡发展则是夯实这个基石的有力手段，均衡公平是区域教育的根基。
第三，更加要求以科学决策理顺发展之道。发展之道需要理顺，科学决策最为关键。但决策的科学性不仅来自于立足当下、瞻前顾后、左顾右盼的整体思考与规划，还来自于对决策客体内在本质的精准解剖。品质教育是在区域教育发展到一定阶段水平时对发展特征、发展逻辑、发展范式、发展道路和发展结果的浓缩概括，它需要科学的定位、精准的谋划，从而为其创造发展空间、发展环境和发展道路，进而引领区域教育全方位的工作。
第四，更加聚焦教育核心领域的突破提升发展之位。品质教育质量优、品位高，其固然离不开以尊重规律奠定发展之理、以均衡公平夯实发展之基、以科学决策理顺发展之道，但更需要在教育的关键领域和核心主题上不断突破，即以内涵建设提升发展之位。
进入深水区的教育改革发展呼唤系统性、区域性的改革设计和推进。党中央提出深化教育领域综合改革，是对教育改革提出的新要求。系统性变革强调要用系统思维、全局意识和全球视野认识改革，用普遍联系观点设计改革，用统筹兼顾办法推进改革，增强改革的系统性、整体性、协同性。基础教育要再提升必须进行区域性系统性的攻坚战，必须进一步转变传统的思维方式和发展方式，理清目标、路径、手段、策略等要素之间的关系和规律，在内涵发展中真正实现基于公平、提升卓越品质的历史使命。而这一使命的完成，涉及多个部门职责，涉及多种政策配套，涉及多方利益调整，靠原来的单项改革办法或局部突破套路已难以奏效，实现这一个使命的关键在区域。
二、 区域教育发展理论及研究概况
（一） 区域教育发展研究概况
以区域为单位治理教育，其中蕴含着大量的研究课题。区域教育研究是教育区域治理的内在要求，与区域教育治理相伴。房淑云在《教育的地域性和区域教育》一文中认为区域教育研究具有必然性,是“适应我国教育体制改革逐步深化的需要而产生的”。
房淑云.教育的地域性和区域教育［J］.教育理论与实践,1996,(1).上世纪90年代以来，区域教育研究内容逐渐扩展。
1994年,董泽芳对区域教育统筹的含义、必然性及意义进行了研究。认为： 为了促进区域教育与区域社会经济的协调发展,必须对区域教育实行统筹。区域教育统筹的主体只能是各级政府,而区域教育统筹的目的是“以三教统筹为基础,以`人才培养—科技开发—经济振兴'为主线,使区域内经济、科技与教育各部门的人力、财力、物力得到综合运用,合理配置,各自发挥优势,形成强大合力,取得区域教育的最佳效益,促进区域社会经济发展”。
董泽芳.论区域教育统筹［J］.湖北教育学院学报(哲社版),1994,(2).
1995年上海市闸北区开展了“区域教育可持续发展研究”,课题组从教育观念、师资队伍建设、教育手段现代化、学校德育、薄弱学校建设、教育经费问题、教育评价等7个领域开展研究，完成了《区域教育可持续发展研究若干思考》的研究报告。该研究运用现代化理论与区域科学理论研究我国区域教育的发展,分析不同区域教育发展的特征,提出了区域性的教育现代化目标和对策。
郭岩.现代化区域发展模式开题［N］.中国教育报,2002-07-09,(2).杜育红的《教育发展不平衡研究》对我国地区间教育发展不平衡的状况作了深入、详细的研究,用实证分析描述和揭示了我国地区间教育发展差异的详细情况,用理论分析和政策分析揭示了造成我国地区间教育发展差异的因素及其作用机制,发现市场机制和制度因素共同造成了我国地区间教育发展的差异,并详细分析了初等教育、高中教育和高等教育各自受到的影响。
杜育红.教育发展不平衡研究［M］.北京： 北京师范大学出版社,2000.
2000年,全国教育科学“九五”规划课题“中国区域教育投资研究”课题组出版了《中国区域教育投资研究》一书。这项研究着重探讨了市场经济条件下,我国区域经济社会发展和教育发展过程中,区域教育投资方面存在的和遇到的主要的理论问题和现实问题。该研究把区域教育投资放在政治、经济、历史、社会、文化的背景下,进行传统意义上的投资研究,同时围绕我国区域经济社会发展不平衡、区域教育投资普遍短缺、经济社会二元结构短期难以消除的现实,探讨了区域教育投资在工业化、城市化、农村剩余劳动力转移、反贫困、就业等重大社会经济问题上的作用与对策。
刘惠林,尹晓岚,赵滨主编.中国区域教育投资研究［M］.哈尔滨： 黑龙江人民出版社,2000.
2008年，为贯彻落实国务院《关于进一步推进长三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》(国发2008),积极推进长三角地区教育联动发展,由上海市教育委员会牵头,江苏、浙江两省教育行政部门及研究机构组成的“长三角地区教育联动发展战略研究”课题组开展专题研究，课题组梳理了“长三角地区”教育发展现状、存在的问题，提出了打造共享平台、共赢机制的战略。研究认为，“长三角地区”要以共同发展为导向,推动长三角地区教育率先联动；以项目为载体,加快长三角地区教育联动发展；以改革为动力,构建长三角教育一体化发展平台；强化理念和制度接轨,促进长三角教育和谐发展等。
课题组.长三角地区教育联动发展战略研究［J］.教育发展研究,2009年Z1期.
2014年起，上海市教育科学研究院普通教育研究所与嘉定区教育局合作，立足嘉定区，开展了“区域品质教育研究与实践”项目合作。项目组以品质学生素养培育为核心，根据问题出发、任务导向、政策驱动的原则，制定品质教育发展规划，在学校改进、课程建设、教师发展、评价改革等领域选择关键点和突破口开展行动研究。编制了品质教育发展规划，实施了“五步循环”品质学校改进探索，区域性推进品质课程建设、打造品质课堂教学，以“种子教师”工作坊形式培育品质教师，并从品德水平、学业质量、身心健康和终身学习素养等方面评估学生。品质教育研究项目是科研单位与区域合作探索教育发展的一次探索，是专业引领的区域教育发展实践研究的一个案例。
透过上面几个例子，我们发现，几十年来区域教育研究始终保持一定热度，研究的主体主要是学者、教育官员等，研究内容已经涉及区域教育基本理论、区域教育可持续发展、区域教育不平衡、区域教育投入、区域教育统筹发展。有基本理论的研究，有学者提出了区域教育学的概念和思考；有战略性研究，如长三角地区教育联动发展战略研究；但更多的是应用性研究。当然，这些研究有一个共同的特点，即偏重规划、战略、投入、管理等区域教育发展的宏观技术手段研究。在区域教育从外延式发展转入内涵发展时期，区域教育研究也需要有新的视角。
（二） 区域教育发展的理论基础
1. 系统论
系统思想源远流长，但作为一门科学的系统论，人们公认是美籍奥地利人、理论生物学家L·V·贝塔朗菲（L. Von Bertalanffy）创立的。他在1932年提出“开放系统理论”，提出了系统论的思想。1937年提出了一般系统论原理，奠定了这门科学的理论基础。确立这门科学学术地位的是1968年贝塔朗菲出版的专著： 《一般系统理论： 基础、发展和应用》(General System Theory; Foundations, Development, Applications）,该书被公认为是这门学科的代表作。系统论认为，整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性、时序性等是所有系统的共同的基本特征。这些，既是系统所具有的基本思想观点，而且它也是系统方法的基本原则，表现了系统论不仅是反映客观规律的科学理论，具有科学方法论的含义，这正是系统论这门科学的特点。
系统论的基本思想就是把所研究和处理的对象，当作一个系统，分析系统的结构和功能，研究系统、要素、环境三者的相互关系和变动的规律性，并优化系统观点看问题，世界上任何事物都可以看成是一个系统，系统是普遍存在的。大至渺茫的宇宙，小至微观的原子都是系统，整个世界就是系统的集合。
在系统论看来，区域教育就是一个系统。我们在思考区域教育时，要抓住区域教育发展的内在动力、外部条件、直接诱因和主要结果。
区域如何按照国家方针政策，根据地区特点选择内涵发展方略，以便促进区域教育发展的战略思想、战略目标、战略重点的落实，是区域教育发展过程中的重要问题之一。区域教育治理以前强调“因地制宜”， 强调区域能动性的发挥和具体问题具体对待的策略。当前教育发展至内涵发展阶段，强调内源性发展，内源发展强调通过自己主动的创新更有效地实现发展，这种发展以人本身的发展为指向。内涵发展阶段的教育改革涉及面更广、关联度更高、复杂性更强。深水区的教育改革发展呼唤系统性的改革设计。系统性变革强调要用系统思维、全局意识和全球视野认识改革，用普遍联系观点设计改革，用统筹兼顾办法推进改革，增强改革的系统性、整体性、协同性。区域教育实现内源式发展，需要在复杂科学的指导下，进行系统的设计与整体推进。区域教育发展的协同性、系统性凸显。
2. 共生论
区域是有着不同需求的众多学校的聚集地。传统上，区域对学校而言，通常只意味着行政管辖的边界。传统的区域教育发展战略更多的着眼于局部，把学校个体的发展作为基本单位，通常是以政策资源为杠杆，以竞争为手段，推动学校为竞争资源而努力。学校在定位自身时，也只是“把自身看作区域中的学校”，而不是“通过区域资源支持以促进区域发展”的学校；”
卜玉华.共生理论视角下我国区域教育均衡化发展研究［J］.教育发展研究，2015，24： 15页.学校之间也因竞争关系而彼此边界清晰，资源分享与信息交流都很难在校际或区域内进行，这造成了学校发展成本增高和区域教育资源极大的浪费。传统区域教育发展战略忽视了区域教育的整体特征，忽视了将区域教育作为整体的视角。近年来，学校的发展差异问题日益显著，区域与学校间的合理关系开始纳入人们的视野。审视区域教育及其与学校发展的关系，从区域与学校的关系以及区域内学校之间的关系的角度看教育发展，是一种关注整体、关注关系、关注发展的视角。或许更有助于我们诊断和筹划区域教育的未来。
目前，区域建设正在向多中心化、协同发展的格局转变，
朱俊成.基于共生理论的区域多中心协同发展［J］.经济地理，2010，（8）.使得人们的区域教育观发生了变化。区域教育配合区域功能的多中心化，区域教育的协同发展战略凸显出来。区域多中心建设需要各类人才，而人才是否愿意由区域的旧中心区向新中心转移，重要的吸引条件之一就是新中心区域是否具有优质学校。在这种情况下，区域教育打破教育资源相对集中的现存格局，向多中心、均衡化发展的新格局转变，便成为必然。在这种背景下，区域与学校的共生关系变得凸现，区域教育发展的共生性凸显出来。 “共生”（symbiosis）是生物界的现象，源于希腊语“sumbioein”， 意为共同生活在一起（to live together）。1950 年代以后，共生思想渗透到社会发展的诸多领域。
尹少华，冷志明，基于共生理论的“行政区边缘经济”协同发展，经济地理，2008，（2）共生事物或组织往往具有如下鲜明的特征： 第一，注重共生体的相互依赖性，强调彼此从对方获得新的发展能力。第二，具有共赢、共振性。一个处于共生状态的系统，通常处于“系统功能最优化、成本最小化、效益最大化的动态与持续的共赢、共振状态”。
朱俊成，基于共生理论的区域多中心协同发展［J］.经济地理，2010,（8）对于处于共生状态的区域教育而言，意指区域教育中的各要素之间要相互联系、相互影响、相互促进，以达成互动、共赢、效益最大的状态。区域内部学校的整体发展水平制约着区域的发展。在区域教育发展共生视角下，区域内部的学校之间不再仅仅是竞争资源的关系，而是要发展学校之间的合作、互赢关系。区域要提供校际互通有无、互相联动发展的平台，引导区域内的学校与学校之间的联合发展，促进区域教育的整体发展。
3. 可持续发展理论
早在1980年，国际自然保护同盟的《世界自然资源保护大纲》指出：“必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及利用自然资源过程中的基本关系，以确保全球的可持续发展。”1981年，美国布朗（Lester R. Brown）出版《建设一个可持续发展的社会》，提出以控制人口增长、保护资源基础和开发再生能源来实现可持续发展。1987年，世界环境与发展委员会出版《我们共同的未来》报告，将可持续发展定义为：“既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”它系统阐述了可持续发展的思想。1992年6月，联合国在里约热内卢召开的“环境与发展大会”，通过了以可持续发展为核心的《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》等文件。随后，中国政府编制了《中国21世纪人口、资源、环境与发展白皮书》，首次把可持续发展战略纳入我国经济和社会发展的长远规划。1997年的中共十五大把可持续发展战略确定为我国“现代化建设中必须实施”的战略。2002年中共十六大把“可持续发展能力不断增强”作为全面建设小康社会的目标之一。
可持续发展 ．人民网 ［引用日期2016-10-15］.
可持续发展涉及的领域众多，归纳起来，大致涵盖经济可持续发展、生态可持续发展和社会可持续发展三大方面。尽管来自不同领域的理解会有所不同。但是，学者们总的倾向于认为可持续发展就是建立在社会、经济、人口、资源、环境相互协调和共同发展的基础上的一种发展，其宗旨是既能相对满足当代人的需求，又不能对后代人的发展构成危害。可持续发展相信公平原则，是一种机会、利益均等的发展；坚守持续发展原则，人类经济和社会的发展不能超越资源和环境的现有承载能力，把人类的当前利益与长远利益有机结合；坚守共同性原则，无论区域基础和差异如何，公平性原则、协调性原则、持续性原则是共同的。
教育作为社会建设的重要组成部分，必须坚持可持续发展理论的指导。从可持续发展的视角看一个地区的教育发展质量及其水平，使区域教育统一于可持续发展的宏观框架内，从而适应社会、经济、自然、人协同发展的需要，就必须从观念、作用、评价标准等方面对区域教育进行全面的再认识。可持续发展理论观下的区域教育的价值准则是教育在保持其促进学生终身健康快乐成长的基础上，推动包括社会公平、人力资源水平提升、学校竞争力等区域教育综合实力的不断提升，实现区域及区域教育可持续发展的过程。
可持续发展理论坚信的重要价值信念包括： 全人类利益高于一切、生存利益高于一切、不能侵犯后代人的生存和发展权力。这种价值信念引导我们反思教育手段的公平与效率问题，区域教育发展的代价问题（包括学生发展的代价问题），区域内不同地区之间、不同学校之间的协调发展问题等。
三、 从区域教育发展理论到发展方略
（一） 区域的界定
本研究的“区域”为行政区划概念，指的是我国省级行政区域下属的地级行政区域，如省属地级市、直辖市的区。当然，需要说明的是，本研究的背景是教育内涵发展阶段的区域教育发展研究，所以本书所指的“区域”偏重指教育发展水平较高、内涵发展程度较高的发达地区。
（二） 发展方略
以尊重规律奠定发展之理、以公平均衡夯实发展之基、以科学决策理顺发展之道、以内涵建设提升发展之位，这种定位既顺应了区域内涵发展的主要方向，又衔接了内涵发展的策略和举措。这里姑且称之为“方略”。“方略”一词大致有三种解释，分别是计划、权谋、策略；指挥、处置；兵书。今《现代汉语词典》和《现代汉语规范词典》一般指方针和策略、方法与谋略。
本书认为，教育方略即教育发展的目的方向及其实现策略。它有两层内涵，一层是方向性内涵，即教育发展的目的和目标；另一层是策略性内涵，即实现教育发展目的目标的策略手段。它体现两大要素，即理念要素和实践要素，教育方略必须是对一种教育理念和方向的诠释体现，同时又必须体现实践性和操作性。但方略不是方向和策略的简单相加，从词义的概括力来理解，它低于教育发展理念，但又高于具体的教育手段策略。比如，“以学生发展为本”是一种理念，而“让学生自主选课”则是落实这种理念的一种策略，那么能够融合体现二者的方略是什么呢？我们可以提为“基于学生兴趣和需求的多样化课程建设”，透过它，我们不难想到“以学生发展为本”，不难看到“学生自主选课”。
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