第一章 绪论
第二节 政府职能转变是供给侧改革成功的关键要素
供给侧改革虽是经济学命题，但这一命题解答的关键环节却是行政学思维，其实质就是政府与市场两者关系的再调整。改革开放以来，市场经济一直是中国经济改革的目标，但计划经济的思维惯性导致政府主体地位从未改变，政府与市场之间的矛盾与冲突始终存在。“看得见的手”与“看不见的手”之间的较量，不但影响了市场经济体制的建立与完善，更是催生了中国经济的诸多问题。政府对市场的干预，不仅挤占了市场机制运行的有限空间，而且破坏了市场机制运行的完整性与独立性，从而引发了市场经济的病态，如供需结构失衡、市场活力不足以及运行成本较高等。供给侧改革就是要厘清政府与市场的关系，理顺“看得见的手”与“看不见的手”两者的运行机制，充分发挥市场在配置资源时的决定性作用。政府必须按照市场的需求修正、调整自身的运行，按照市场导向的要求来规范政府的权力运作，避免政府逆市场而动，以“有形之手”干预和抑制“无形之手”。正如李佐军指出的那样：“推进供给侧结构性改革的实质，是正确处理好政府与市场的关系，发挥好市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。”因此，供给侧改革成功的决定性因素不是供给侧改革本身，而是相应的政府改革能否到位，能否建立起现代市场运行所需要的政府体制。
一、政府是供给侧结构性问题产生的根源，供给侧改革需要政府改革先行
中国经济结构性问题的存在是不争的事实，经济改革的核心就是经济结构的优化。供给侧结构性改革正是解决供给侧的结构性问题，如产业结构、区域结构、要素投入结构、排放结构、经济增长动力结构和收入分配结构等，这些问题是全要素生产率提高的关键制约因素。但是，就结构性问题产生的根源而言，学者们莫衷一是。我们认为，政府与市场关系失衡才是中国经济结构性问题的本质根源。政府机制与市场机制是国家治理的两大根本，国家治理的有效性不是选择政府机制抑或市场机制，而是实现两者的有效共存。但是，政府与市场较量的持续，是经济结构性问题产生的根本原因。为此，解决经济的结构性问题，根本出路不在于经济结构本身，而是政府与市场关系的再调整。当前，各国调整政府与市场关系的措施分别存在两种不同思路：
（一）以政府为主要调整对象。在政府强势而市场弱势情况下，政府必然过多挤占市场的生存空间，侵害市场运行的机制性需求。政府与市场关系调整的重点就是约束和规范政府权力，缩减政府运行空间，斩断政府对市场的不当干预，增强市场运行的独立性与自主性。
（二）以市场为主要调整对象。当市场过于强势时，政府的权威性必然因过度损害而不足，不但无法纠正市场因自身缺陷引发的问题，而且面临与日俱增的公共需求，政府无力、无助的窘态凸显。改革的目的在于增强政府公共权威，提升政府对市场的宏观调控能力。现代化转型中的中国社会，虽然市场经济已经走过20多个春秋，但计划经济思想并未消亡，它根深蒂固地存在并深刻影响着政府决策层，这导致政府对市场过多干预的案例频现，形成了政府干预的市场经济模式。从根本上讲，中国经济发展仍然是政府强势主导的时代，市场的独立性与完整性严重不足，政府对市场空间的挤占十分严重。那么，供给侧改革就是要斩断政府对市场不当干预的“有形之手”，还市场以独立、自主权，实现政府与市场关系的和谐并存。具体地讲，就是以市场化为导向，以市场所需要的供给来约束和革新政府，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。
二、政府改革成败是供给侧改革成败的关键因素
历史唯物主义告诉我们，经济基础决定上层建筑，任何社会形态都是经济与政治的有机统一体。在这个统一体内，经济是基础，决定着政治发展的方向，而政治不仅是经济的集中体现，更能发挥能动作用进而影响经济发展。当政治体制适应经济发展的需要时，政治促进经济的发展，反之就会产生强烈的阻碍。所谓经济基础，就是由生产关系所组成的经济结构，上层建筑则是与之相适应的社会关系的总和。毫无疑问，供给侧改革所要调整的是经济结构、经济体制以及经济发展模式等，属于经济基础的范畴；而政府改革则是对政府管理体制、结构、模式等问题的变革，属于上层建筑的范畴。供给侧改革是经济发展的必然需求，是社会发展的决定性力量，它决定着政治范畴内的改革，政治领域的改革必须与之相适应。供给侧改革不是经济领域的全面改革，由此而引发的政治改革自然不需要以全面改革来回应，从供给侧改革的任务和目标来看，政治改革仅仅体现在政府改革。当然，政府改革并不会简单地回应供给侧改革的需要，当政府改革满足供给侧改革的需要时，政府改革无疑有利于供给侧改革的落实，促进经济结构的优化；反之，必然阻碍供给侧改革的实现。事实上，政府具有经济属性，存在逐利的行为冲动，存在为维护既得利益而阻挠改革的推进可能。因此，供给侧改革的成功不仅在于成功地实现经济结构的优化、经济增长方式的调整，还在于配套的政府改革到位。从这个意义上讲，供给侧改革的成功依赖于政府改革的回应性与有效性。
三、政府改革是供给侧改革的实现途径
从供给侧改革的阶段性任务内容来看，无论是降低市场准入门槛，降低垄断程度，抑或是放松规制，减少对土地、资本等生产要素的供给限制，其本质都是政府改革，也只有政府改革才能实现供给侧改革的阶
段性任务目标。从供给侧改革最终任务来看，实现劳动力、土地、资本和创新四要素的充分配置，提升全要素生产率，从而激发潜在生产能力，需要政府改革。
（一）劳动力配置优化需要政府改革。中国正逐渐步入老龄化社会，人口红利消失是不争的事实，这主要归结于“独生子女”政策的实施。毫无疑问，政府是首倡者，尽管这一政策的实施避免了人口生育高峰的到来，但却产生了人口老龄化。那么，终结这一困境需要政府改革既有的人口政策，在实行“一对夫妇生育二个孩子”的同时提升人力资源的开发水平与质量，最大限度地发挥存量资源的效益。
（二）土地制度改革需要政府改革。当前中国土地资源完全掌控在政府手中，政府不仅是土地资源的供给者，更是管理者与获益方。因此，政府基于利益的考量往往成为土地资源流转的障碍因素，而破解这一障碍的关键在于政府土地政策的革新。
（三）资本回报率与效率的提升离不开政府改革。提高资本回报率需要政府不断减税降费以降低企业运行成本，而产能优化与调整则是提升资源使用率的关键。
（四）创新同样需要政府不断的政策扶持与引导。
总而言之，供给侧改革不是单一的经济改革，是涵盖了经济、行政两大领域的综合改革，它不仅需要经济结构的优化、经济发展方式的改变等一系列经济改革措施的实施，更需要政府及其管理的改革，以保证市场经济的主体地位，满足企业、市场的发展空间需求。为此，政府改革必须坚持两个方向： 一要放权，向市场、社会充分放权，让本属于市场与社会的权力回归本位；二要约束，约束政府自身的行为，避免挤占市场、社会的生存空间，破坏市场与社会的独立性与完整性。
第三节 供给侧改革对政府职能转变的影响
政府职能转变意味着中央政府通过层级结构，将权力下放给地方政府，同时通过划定政府边界，将权力下放给市场、社会、公民，它并不等于政府权力的简单加减法，而是指政府权力的行使过程更加科学化、规范化、法制化，政府职能转变的结果是将政府行政注意力聚焦于核心职能，不再谋求对社会细致入微的掌控。政府通过核心职能的履行，为市场、社会、公众提供高效管理和优质服务。市场经济条件下政府成为管理和服务的供给者，其自身需要具备足够供给能力。
所谓政府职能转变供给侧改革，是指在政府职能转变改革过程中，增强政府为需求方提供公共产品能力的变革。在这一背景下，为进一步提升处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这就需要通过供给侧改革加快政府职能转变，供给侧改革对政府职能转变的影响主要表现为以下几点：
一、供给侧改革对政府职能转变提出了哪些新要求？
供给侧改革对转变政府职能的核心要求是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担，重点聚焦于市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。对此，本书将研究供给侧改革对简政放权、事中事后监管、宏观调控体系、行政管理方式、公共服务、政府组织机构等6个方面的具体新要求，阐释政府职能转变从重经济到重保障、从重权力到重责任、从重审批到重监管、从重管理到重服务、从重领导到重协商、从重数量到重质量的转型趋势。
二、如何通过政府职能转变以增强经济发展的内生动力？
在上海经济进入新常态阶段后，无法单纯依靠需求侧的强刺激政策来推动经济的高速增长，只能通过强调供给侧改革方式来转变政府职能。本书将研究如何提高行政体系的运行效率，从而降低社会交易成本与优化社会资源来增强微观经济行为主体的活力，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，让市场发挥资源配置的基础性作用，政府更多地是为市场经济中的行为主体提供公共服务而发挥作用。
三、如何通过政府职能转变以塑造新型的政府与市场关系？
在供给侧改革背景下，经济减速、结构转型和政策调整成为重要特征，并对上海经济发展形成了重大挑战。本书将研究通过政府职能转变，塑造新型的政府与市场之间的关系，政府管理方式要由直接干预微观经济活动和直接从事经济建设活动向创造公平竞争的市场环境转变，要由政府提供私人产品、直接经营企业、投资竞争性产业向政府提供公共产品和公共服务转变，由政府体制的局部性改革向“政府再造”和政府“自身革命”的全面转型转变。
四、如何通过政府职能转变以实现从管控型政府向服务型政府的转变？
在供给侧改革背景下，要求摒弃政府的至高无上性和无限代表性，由传统的重控制轻服务、“以政府为中心”向注重公共服务、“以满足人民的需求为中心”的转变。本书将研究管控型政府向服务型政府转变的具体路径，包括从生产领域转向收入分配领域，从经济事务领域转向社会领域，从对生产性投资领域转向对市场监督领域，从减少审批向放权、监管、服务并重转变，统筹推进行政审批、投资审批、职业资格、收费管理、商事制度、教科文卫体等领域改革，着力解决跨领域、跨部门、跨层级的重大问题。
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