《《首都法学论坛》第14辑》：
一、问题缘起：反垄断委员会的主要职能与法律性质
首先，有必要根据《反垄断法》的相关规定对反垄断委员会的主要职能进行简要分析。我国2007年颁布的《反垄断法》第9条专门对反垄断委员会进行了规定，据此，反垄断委员会由国务院设立，总体上负责组织、协调、指导反垄断工作，具体职责包括：①研究拟订有关竞争政策；②组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；③制定、发布反垄断指南；④协调反垄断行政执法工作；⑤国务院规定的其他职责。
市场经济的本质就是竞争，“确立竞争政策在经济政策体系中的基础、核心地位，是对市场经济运行规律的尊重”，但对于何为竞争政策，学界尚未形成一致的看法，如果认为法律和政策之间存在本质区别，那“狭义的竞争政策……通常以法律的形式存在”的主张就值得商榷了。反垄断委员会这里所负责研究拟订的竞争政策也仅仅是“政策”而已，但也正因如此，竞争政策对反垄断执法工作的指导意义才得以彰显，因而才有学者主张要“用中国的竞争政策调整中国的反垄断法”。虽然从文义解释来看，这里的“拟定”并非最终的“制定”，对竞争政策的出台不具有决定性意义，但“反垄断委员会这一权限内含对法律进行竞争评估的正当性”。因此，《反垄断法》所赋予的反垄断委员会“研究拟订有关竞争政策”职责在反垄断实践和竞争实践当中都具有风向标意义。从长远来看，可以认为研究拟订有关竞争政策是反垄断委员会最重要的一项职能。
与研究拟订有关竞争政策不一样，“组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告”更像是一项服务性或辅助性工作。对于具体的反垄断行政执法机构，要判定某一行为是否为反垄断法所禁止，必须首先考虑该领域市场总体竞争状况。对竞争状况的判定需要综合运用经济学、法学、统计学等多种分析理论，还必须熟悉该具体行业的专门知识。比如2015年10月28日所查处的重庆首例医药行业垄断案件“重庆青阳药业.有限公司滥用市场支配地位拒绝交易案”，执法机构必须查清别嘌醇原料药对生产别嘌醇制剂的核心作用，才能得到是否构成限制竞争的准确结论。之所以认为反垄断执法是一项专业性极强的工作，正缘于此。由反垄断委员会组织调查并评估市场竞争状况，发布评估报告，无疑可以大大减少具体执法机构的工作量。
我国《反垄断法》总共只有五十七条，对垄断行为的具体规定更只有区区二十五条，这与反垄断执法工作的专业性、技术性和复杂性形成鲜明对比。从其他国家和地区的立法经验来看，有关反垄断方面的规定也都十分简略，被称为反垄断法鼻祖的美国《谢尔曼法》总共只有八条规定，其核心内容也主要是第一条和第二条。因此，反垄断指南就成为反垄断执法必不可少的操作指引。从反垄断实践来看，“虽然这些指南只是执行机构对执行政策的表述，但是经过多年的演化，指南已经成为一种执行机构的法律制定形式”，以致有学者认为，“一系列指南处理了反垄断的绝大部分领域的问题，由此建立的反垄断权力渊源已经使先前的法官造法的普通法体系以及国会的制定法体系失去光芒”可见反垄断指南的重要意义。其他国家反垄断执法指南多由反垄断执法机构制定，我国《反垄断法》将制定反垄断指南的权力交由反垄断委员会，彰显了反垄断委员会在反垄断实施机制中的重要地位。
我国反垄断的具体执法工作，是根据垄断行为的类型，分别交由商务部、国家发改委和国家工商总局来完成，这种“三足鼎立”的权力配置模式，虽然在理论上比较清楚明晰，但在实践中会因各种各样的因素产生职能交叉或职能真空，无论是哪种情形，都不利于反垄断执法工作的开展。为协调这三大执法机构的工作，《反垄断法》特规定反垄断委员会有“协调反垄断行政执法工作”之责，这在当前的执法机制中是非常必要的，而且从反垄断委员会的构成来看，反垄断委员会的主任通常由一名国务院副总理兼任，副主任为上述三大执法机构的负责人，因而反垄断委员会也有能力协调好三大执法机构的工作。
……
展开
