《基层政府编外用人治理研究》：
“有官则必有吏，有官则必有役。周官有府史胥徒之名，唐汉以后名称不一，职掌则同。盖居官者责无旁贷，事有兼资，抱案牍，考章程，备缮写，官之赖于吏者不少；拘提奔走，役之效力于官者亦不少。”①这段话是清朝中期的陈宏谋所说，清晰地概括了从古至今各级政府人员的组成结构，那就是官、吏、役三者。一级政府中既存在作为管理者和决策者的官，也存在辅助官员从事文案处理的吏和从事差役劳务的役。虽然先秦时期的基层政府是否有编外用人并无明确的文字记载，但正如陈宏谋所言，周朝时期在政府机构中就有了官员之外的“府史胥徒”等人员，这些人从类别上来看，无疑应归为吏和役两类，按照当时的社会分工和财政水平，“制度所规定的府史名额并不多”②，政府不可能根据国家和社会的需要全额使用编制内人员，特别是处于行政层级末端的基层政府，在社会分工还不完善和财政资金受限的情况下，遇到一些重大活动或临时安排，极有可能临时从民间选拔一些人员帮助官员和在编吏役从事文案写作和劳役，这些就是最早出现在基层政府的编外人员。
随着强大的秦国横扫六合，建立起统一的中央集权制帝国，从上至下的郡县制的行政层级得以确立，相应地，各个行政层级中的机构设置和官吏役的编制定额得以确立。在当时，要得到正式的吏役之职，需要经过一定的程序，特别是要通过考试的方式进行选拔，如汉高祖刘邦在当地担任亭长这一最低层级的小吏，都需要经过考试，“高祖……及壮，试吏，为泗上亭长”③，汉朝开国功臣夏侯婴则是通过考试担任了县上的小吏。除开这些正式的吏役，作为中央集权政体最基层的县级政权，其政府部门中还存在为完成临时任务征召的编外吏役，还有一些由县官自行征辟的辅助人员，这些人都是不在国家正式编制名录中的编外人员，从管理归属来看，这些编外人员均受制于直接聘请他们的当地官员，不纳入国家管理的官吏范围之内。在县以下的乡和亭，除开正式设立的秩、啬夫、三老、乡佐、游徼、亭长等编制人员，还有帮助他们处理事务的亦官亦民的非在编人员。
汉承秦制，一直到魏晋南北朝时期，基层政府中都存在着编制之外的吏和役，特别是那些在基层服务的“民给徭役者”更是严格意义上的编外人员，政府不会为他们的劳动付出任何报酬，相反，只会对他们提出若干服役的要求。由于他们“与各种役作有密切关系，甚至有可能以职役的身份，被官府或显宦随意役使，许多人的身份地位也就日渐低下”①。同时，由于自汉朝开始，统治者“重视‘通经艺’在取士中的作用，靠统治术或刀笔技巧为官则日益被轻视”②，吏役与官僚集团的社会地位差异日益加大，前者进入官僚集团的可能性逐渐降低。到了隋唐时期，随着科举取士制度的兴起及逐渐完善，官吏分途正式形成，吏役上升成为官员的可能性大大减小，那些处于吏役末端的编外吏役更加不可能步人社会地位和个人名望均处于上层的官僚集团。于是，基于国家和社会管理的需要，那些被官僚集团任命而来，不熟悉当地事务，仅通晓经史辞章的外籍基层官员为了推动实际工作，便招募那些熟悉财税经济司法、土木工程等具体事务的当地人员进入吏役的行列。
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