《行政公益诉讼诉前程序理论阐释与实务精要》立足行政公益诉讼实践，在丰富的检察实践中汲取营养并得到升华，许多观点与论证具有创新性和实效性，具有较高的理论价值和现实意义，对于完善中国特色的公益诉讼检察制度也有所裨益。
　　该书是丽水检察机关首部检察理论研究专著，凝聚着丽水检察干警的经验和智慧。丽水地处浙江省西南部山区，案件总量少、干警人数少、基层小院多是丽水检察机关的基本情况。然而，丽水检察机关之所以能够在公益诉讼领域理论研究上取得明显成效，我认为绝非偶然。近年来，浙江省人民检察院大力推进“检校合作”“智库建设”“检学研一体化”，丽水是浙江检察机关打造检察理论研究高地的一个缩影。该书是丽水检察机关检校合作的又一硕果，值得省内其他检察机关学习借鉴。

　　1.依单一规范。按照单一规范确定行政机关的监督管理职责，也即依据组织规范或者根据规范，即可确定行政机关所承担的监督管理职责。在部分行政公益诉讼案件中，法院对行政机关具体职权进行判断的过程中，适用的是单一的法律规范，其中，有的法院引用了组织规范，有的法院引用了行为规范。以吉林省靖宇县人民检察院诉靖宇县濛江乡政府一案（以下简称靖宇案）为例。在这起案件中，检察机关认为被告漾江乡政府没有履行好环境监管职责，该乡政府在国有林地内建设的生活垃圾场没有严格按照环保法的相关规定，履行环评手续。不仅如此，该垃圾场没有按规定获得地方环境保护主管部门的批准。检察机关在履行监督职责过程中，发现乡政府在堆放垃圾方面存在违法情况。垃圾场的建立没有获得审批同意，并且没有采取无害化处理等措施，导致对周边生态环境造成了极大的破坏。基于此，检察机关向法院提起公益诉讼，要求被告乡政府履行环境保护监管职责。法院在审理这起案件中，引用了《环境保护法》第6条、第37条，《生活垃圾填埋场污染控制标准》《吉林省环境保护条例》等有关规定，认定被告对本辖区内环境质量应当负有相应的监管职责，应当要履行相应的环境保护义务，涉案垃圾场处于被告的辖区范围内，被告负有监督管理职责。①法院对于该起案件的处理，在判断是否有监督管理职责过程中，很显然就是采用了组织规范作为判定依据。
　　2.依双重规范。在判断是否具有监督管理职责过程中，还有的法院采取的是双重规范作为依据。首先，法院会从组织法方面来进行判断，具体操作过程中，一般都会以“主体在一定的行政区域内主管某项工作”为表现形式；其次，依据行为法方面的相关规范来进行判断，一般是以“由主体作出某项具体职责”为表现形式。以上文所列举的绩溪案为例。法院在审理该案过程中，先是依据了《森林法》第13条等的相关规定，认为林业主管部门负有对森林资源的保护、利用、更新等方面的职责。不仅如此，林业主管部门有权依据法律的规定，行使相应的执法权。针对违反了《森林法》有关规定的行为，有权采取措施进行处理。除此之外，法院在审理过程中，还进一步引用了《安徽省林地保护管理条例》《安徽省实施（中华人民共和国森林法）办法》等有关规定，甚至还引用了该县发布的《关于印发绩溪县林业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》以及该县林业局相关权利清单等文件，最终认定被告对辖区内林地负有行政管理职责，针对相关的违法行为，有权进行处罚。①由此可见，法院在对该案进行处理的过程中，既引用了《森林法》第13条、《安徽省林地保护管理条例》第5条等组织规范，同时也引用了《森林法》第39条等行为规范，在该两种规范都符合的情况下，最终判定绩溪县林业局是适格被告。
　　3.依倡导性规范。除了前述两种判定方式以外，部分法院在一些案件的裁判过程中，还会按照其他倡导性规范来认定行政部门是否有监督管理职责。例如，山东省阳谷县检察院诉阳谷县林业局案（以下简称阳谷案）。在审理该起案件过程中，法院在认定该县林业局是否负有监督管理职责过程中，主要引用的就是倡导性规范。该案的主要事实非常清楚。县林业局计财科科长在履行林业贷款财政贴息项目过程中，没有认真履行好自身的审核把关职责，对于涉案企业弄虚作假的行为应当发现而没有发现，造成巨额的林业贷款财政贴息资金被骗取。检察机关督促被告林业局要严格履行好自身的职责，将被骗资金及时追回，尽量减少国家的损失。被告阳谷县林业局认为，中央财政贴息属于财政法律法规管理和约束的行政行为，法律没有授权林业局追回该笔资金的权力，林业局也没有义务去追回该笔资金。检察机关要求林业局追回该笔资金实际上就是要被告林业局越权行使职权。②阳谷县法院在处理该案过程中，引用了《中央财政林业补助资金管理办法》《山东省林业贴息贷款项目及贴息资金申报程序规范》等相关的规定，认为上述规范性文件有关于“谁申报、谁监管、谁负责”的倡导性规定，被告阳谷县林业局应当依据这些倡导性规定，履行资金追回的义务。通过该案的裁判结果可以看出，在一些行政公益诉讼案件的处理过程中，法院尽管没有找到相应的组织规范和根据规范，但是还可以引用倡导性规范作为认定依据。
　　通过梳理上述有关的行政公益诉讼案件，对于法院在认定被告行政机关是否有监督管理职责方面的做法有了一个初步的了解，并且总结出了一些共同特征。法院在处理大部分类似案件的过程中，引用的法律依据基本上都比较类似，多数都集中在法律、行政法规、地方法规、地方政府规章等一些规范性文件方面。如果从组织规范方面来看，行政机关是否有监督管理职责，主要是看法律、法规和规章是否设定了相应的职责。以绩溪案为例，法院在审理过程中，引用了《森林法》（法律）、《安徽省林地保护管理条例》（地方性法规）等作为具体的判断依据，并最终判决认定绩溪县林业局负责该行政区域内林地保护、利用和管理工作，主管该行政区内的林业工作。
　　一些公益诉讼案件处理过程中，法院会引用当地政府出台的规范性文件作为判断行政机关是否负有监督管理职责的依据，其中有相当一部分是根据该行政机关的“三定”方案来作为判断依据。“三定”方案主要是对相关部门和机构的性质、职责等进行规定，地方政府在制定“三定”方案过程中，大多数都是以上级位阶的规范性文件作为依据。综上，对于如何认定主管的行政机关，需结合法律规定，从多角度认定。若不存在其他规范，仅存在单一的规范，则可据单一的规范判定主管机关；若还存在其他规范，则需综合组织规范、根据规范和倡导性规范等进行综合判定。但是，由于法律存在滞后性等客观因素，无法穷尽所有事项，对于某类事项，不存在相关规范依据，即难以找寻该事项的具体规范，进而难以定位到具体的主管部门。对此，实践中可采取诸如召开听证会等方式，将该事项可能涉及的几个部门召集起来，一同协商确定具体职责。

序
序二
导言
第一篇 理论篇
第一章 诉前程序的制度基础
第一节 诉前程序的政治基础
一、党的政策基础
二、国家政治环境基础
第二节 诉前程序的规范基础
一、法律
二、行政法规、部门规章、部门规范性文件
三、地方性法规
四、司法解释和司法机关规范性文件
第三节 诉前程序的理论基础
一、行政权优先原则
二、公益保护效率目标
三、检察权谦抑理念
第四节 诉前程序的文化基础
一、和为贵的传统观念
二、熟人社会的矛盾纠纷解决模式
第二章 诉前程序的法律关系
第一节 诉前程序的主体
一、检察机关
二、行政机关
三、其他参与主体
第二节 诉前程序的客体
一、诉前程序法律关系客体基本概念
二、诉前程序法律关系客体的确定
第三节 诉前程序的内容
一、检察机关的权利与义务
二、行政机关的权利与义务
三、其他参与主体的权利与义务
第三章 诉前程序的特性和功能
第一节 诉前程序的特性
一、在程序的走向上具有阶段性与终结性的二元特征
二、在程序的地位上具有附属性与独立性的二元特征
三、在程序的目标上具有“避诉性”与“为诉性”的二元特征
四、在程序的效果上具有直接性与间接性的二元特征
五、在程序的体现上具有主动性与谦抑性的二元特征
第二节 诉前程序的功能
一、损害公益修复的功能
二、诉讼预备的功能
三、督促依法行政的功能
第四章 诉前程序的运行理念
第一节 双赢多赢共赢
一、双赢多赢共赢理念的内涵
……
第二篇 程序篇
第三篇 实体篇
第四篇 运行篇
参考文献