新中国举国体制演变研究报告——从产业与科技发展视角的考察*
李扬 武力
李扬，中国社会科学院研究生院历史学博士。现为中央财经大学马克思主义学院讲师、兼职于北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心。主要研究领域为中华人民共和国国史、中共党史、经济史
武力，中国社会科学院当代中国研究所原副所长，博士生导师。主要研究领域为中共党史、中华人民共和国史、中国现代经济史 摘 要：举国体制是指国家出面，以国家利益为核心，为实现特定的战略目标，动员和调配全国各方面力量，组织完成某一项重大任务的工作体系和运行机制。新中国成立以后，出于国家安全和经济赶超的需要，中国共产党充分发挥了政治优势，在贫穷落后的条件下，集中力量办大事，在单一公有制和计划经济体制的基础上，集智攻关，合力建设，形成了加快科技和重大经济项目建设的传统举国体制，这套体制在国防和工业建设中发挥了不可替代的作用。改革开放以后，中国积极利用市场经济，广泛调动一切积极因素加快产业和科技发展，传统举国体制开始向新型举国体制转变。中国特色社会主义进入新时代后，中国为了加快产业升级、推动经济高质量发展，解决关键核心技术被“卡脖子”的问题，加快完善新型举国体制。
新型举国体制与传统举国体制相比，*大的区别是在社会主义市场经济条件下运行，而且要以研制出具有国际市场竞争力的产品和技术为终极目标。因此，新型举国体制要以企业为中心，以市场为导向，由国家力量解决企业所无力完成的任务，解决市场不能自发解决的问题，包括组织全国产业和科技力量协同攻关、帮助本土企业突破外国企业设立的垄断壁垒等。
关键词：产业；科技；举国体制；关键核心技术
中共二十大明确提出：“完善科技创新体系。坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。健全新型举国体制，强化国家战略科技力量 提升国家创新体系整体效能 形成具有全球竞争力的开放创新生态。”a何谓举国体制？何谓新型举国体制？举国体制在新中国70多年的历史中是怎样形成和转化的？二者有什么不同？为什么会发生这种转变？二者在不同的历史阶段都各自发挥了怎样的作用？这些都是本文所试图回答的问题。
举国体制是指国家出面，以国家利益为核心，为实现特定的战略目标，动员和调配全国各方面力量，组织完成某一项重大任务的工作体系和运行机制。举国体制在经济建设、科学研究、国防安全、竞技体育等领域均发挥着重要作用，并经历了由传统举国体制到新型举国体制的变迁。传统举国体制建立在单一公有制和计划经济体制基础之上；新型举国体制的“新”则建立在社会主义市场经济基础上，在充分发挥市场对资源配置的决定性作用、市场主体积极参与的条件下，更好地发挥政府作用。两种举国体制在国家发展阶段、基本经济制度基础、国内外发展环境、发展条件上都不一样。研究传统举国体制和今天的新型举国体制，不仅是经济问题，而且是政治问题、国际关系问题，用好举国体制是我国的制度优势所在。我们需要用大历史观来看待举国体制的形成和演变。
本文探讨的是举国体制在产业和科技发展中的作用，这是举国体制*主要的“用武之地”。产业和科技进步，是生产力发展的核心，也是我国参与国际竞争的基础。新中国从一穷二白的农业社会起步，为了追赶世界先进国家，维护国家安全，选择以举国体制来加快产业和科技发展。在社会主义革命和建设时期，中国利用举国体制进行工业化建设和科技研发，实现了产业和科技，尤其是尖端国防科技的从无到有。在改革开放和社会主义现代化建设新时期，中国利用市场机制，由企业和科研机构自主选择研发创新路径，主要通过技术引进的方式来学习先进国家，而举国体制只在**国防、尖端前沿科技和少数自然垄断行业继续发挥作用。在中国特色社会主义新时代，中国面临着空前迫切的产业升级压力，受到发达国家的封锁打压，需要建立新型举国体制，加快建设产业和科技强国。
一、新中国传统举国体制的形成与作用
新中国诞生之初，面临着复杂的国内外环境。国际环境是世界冷战格局下的局部热战，朝鲜战争爆发后，美国对中国形成严重威胁和苏联答应全面援助中国进行建设。国内环境是国家非常贫穷，产业和科技严重落后，但有中国共产党领导的政治优势。出于国家安全和经济赶超的需要，中央政府充分发挥政治优势，在贫穷落后的条件下，集中力量办大事，形成了加快科技和重大经济项目建设的传统举国体制。这套体制在国防、科技和工业体系建设中发挥了不可替代的作用。
（一）传统举国体制的形成
新中国成立之初，产业和科技非常落后。中国当时还是一个农业国，经济上一穷二白，不仅现代工业非常稀少，无法形成体系，而且用于工业建设的人才、资金、生产及生活资料都非常匮乏。生产力的落后，源于科技的落后。新中国成立之初，科研资源极端稀缺，科研机构仅有40多个，科学技术人员不过5万人，其中专门从事科研工作的仅有600余人。b除了地质学、生物学、气象学等地域性调查工作和一些可以不依靠实验设备而勉强进行的研究工作之外，现代科学技术几乎一片空白。产业和科技的落后，导致国防的落后，在美国、苏联等大国已经拥有导弹、核武器的情况下，新中国的国家安全面临严重威胁。因此，新中国产业和科技发展的主要任务是：在一穷二白的极端落后条件下，解决工业体系、科技体系尤其是尖端国防科技“从无到有”的问题。
“一五”计划时期，中国进行了深刻的制度变革，为加快建设*立完整的产业和科技体系创造了制度条件。为集中力量进行工业建设，中国在“一五”计划时期加快社会主义改造，建立了单一公有制和计划经济体制，从而在确保人民基本生活的前提下，*大限度地集中资源，实现高积累下的社会稳定。在科技领域，为了用好稀缺的科研资源，国家加强了对科技工作的领导。1956年1月，中共中央召开关于知识分子的会议，会议号召全国人民向科学进军。3月，国务院批准成立科学规划委员会，负责全国科学技术发展远景规划制定工作。6月，国务院批准成立国家技术委员会，作为组织全国技术工作的职能部门。1957年5月，国务院全体会议决定，国务院科学规划委员会对中国科学院、国家技术委员会、高等***、第三机械部、国防部（包括航空工业委员会和其他部门）、农业部和卫生部，实行统一归口管理，同时指导地方科学工作委员会的工作。
为了进一步加强对科技工作的统一领导，1958年11月，全国人大常委会决定将国家技术委员会和国务院科学规划委员会合并为中华人民共和国科学技术委员会（简称国家科委）。聂荣臻副总理兼任国家科委主任。
国家科委的基本任务是：研究科技方针政策，向中共中央和国务院提出建议；制定国家科技发展年度计划和长远规划，并采取有力措施，保证贯彻完成；组织、协调全国性的重大科技任务并督促检查其执行；总结、鉴定重大科技成就和新产品新技术的发明创造，并向有关部门提出推广建议；掌握全国科技干部的培养和使用；管理计量和标准化工作；管理发展科技的各项工作条件，如科技情报、化学试剂、仪器、图书资料等；掌管和开展科技方面的国际合作。
国家科委的设立，为集中科研力量提供了组织保障。但是，即使是单一公有制、计划经济体制和高度集中的科技领导体制，也无法完全满足产业和科技发展的要求，需要更高层次更广范围的组织协作。
*先，在工业建设领域，有些重大的工业项目单*一个工业部门是难以胜任的，需要其他工业部门、地方政府和人民军队配合，才能完成项目建设。例如，攀枝花钢铁工业基地建设，就集结了冶金、地质、煤炭、机械、林业、化工、铁路、交通、邮电、劳动、卫生、城建等部委，以及西南三省的建设队伍。
其次，在基础设施建设领域，一些重大项目也需要中央部门、地方政府和人民军队合力完成。例如，1951年，新中国开展**个全流域多目标治水工程建设—根治淮河工程。毛泽东发出“一定要把淮河修好”d的号召，提出“三省共保，三省一齐动手”的原则。水利部会同华东、中南两大区的水利部、淮河水利工程总局等水利系统和地方三省区共同展开淮河治理。e据不完全统计，三年内直接参加水利工程的人员有2000万左右，完成土方17亿多立方米，相当于巴拿马运河工程量的10倍或苏伊士运河工程量的23倍。f
*后，在科技领域，尤其是国防科技领域，不仅需要集中有限的科研力量，而且需要工业部门的密切配合。因为像“两弹一星”、核潜艇这类尖端科技，不只是一个科技问题，更是一个工程问题，需要工业部门配合进行大量的勘探、开发、建设、制造等工作。例如，原子弹核心材料铀-235的提取，就是一个宏大工程，要经过勘探、矿山开挖、选矿、粗加工、反复筛选提取等环节，才能制作出半成品，随后还要将半成品送到多家工厂和研究所接力加工 这已经远远超出了科研部门的能力范围。地质部门早在1955年就成立了三支勘探部队，分赴西北、中南、西南寻找铀矿；“大跃进”时期，全国共有117个小厂矿进行铀矿开采、冶炼作业，江西、湖南、广西、云南、贵州等20余省区的农民也被动员起来，用土法采矿、冶炼。g
由此可见，中国进行产业和科技建设，必须通过工业、科技等各部门，以及军队、地方等力量密切协作。特别是，对于具有全局性重大影响的工业和基础设施建设项目，以及“两弹一星”这样的尖端科技来说，单靠计划部门不足以胜任其中的决策、协调和监督工作。因为这些项目要求中央部委、军队、地方各参与单位全力配合，但各单位都有自己的本位利益，协同攻关时难免遇到权责不清、推诿扯皮等问题。因此，必须成立更高层次的领导机构，负责分解任务，落实责任，解决困难，督促进度，一抓到底，*终完成重大任务。
（二）传统举国体制的内涵和作用
统筹协调和统一领导多部门参与重大产业和科技建设项目的客观需要，催生了传统举国体制。但是，传统举国体制并不等同于计划经济，而是在计划经济体制的基础上，成立更高级别的领导机构，统一领导、协调和督促各单位完成重大任务。在计划经济时期，举国体制的内涵和作用主要体现在“集智攻关”与“合力建设”两方面。
（1）“集智攻关”。这主要体现在“两弹一星”、核潜艇等尖端国防科技，以及其他重大科研领域。1956年，新中国**个全国性科学技术远景规划—《一九五六至一九六七年科学技术发展远景规划纲要》，提出了“重点发展，迎头赶上”和“以任务带学科”的方针。可见，新中国科技事业就是围绕着重点任务发展起来的。为了巩固国防安全，国家决定重点发展以导弹、原子能为代表的尖端技术。为此，国家在1956年4月成立了航空工业委员会，聂荣臻任主任。在航空工业委员会领导下，组建了导弹研究院（国防部第五研究院，简称国防部五院）和国防部导弹管理局（1957年并入国防部五院）。为进一步加强对国防科学技术的集中统一领导，1958年10月，中央决定将国防部五院（负责常规武器研制）与航空工业委员会合并，成立中国人民解放军国防科学技术委员会（简称国防科委），聂荣臻任主任。从此，国防部五院受国防科委领导。h这套高度集中的体制，确保了研究的有效进行。
1960年，苏联援华专家被撤走，中国的导弹、原子能研制一度陷入徘徊。经过调研发现，项目所需的科技和工程力量，中国并不是完全没有，而是分散于整个国民产业和科研体系之中，难点在于如何将这些分散的力量组织起来。早在1959年，聂荣臻就提出组织全国大协作，开展新材料、元器件和新设备攻关的建议，并得到党中央和毛泽东的赞同和支持。在国家统一计划下，决定由化工部安排新型火箭材料、密封材料，冶金部门、中国科学院、电子部门安排高温材料、轻金属合金及电子元件、电真空器件，机械部门安排精密轴承、精密机械、特种车辆、发射设备，建材部门安排特种非金属材料等的研究、试制。i全国大协作由此展开。
全国大协作，需要建立一个权威的高级决策机构，负责决定尖端技术发展方针、方向任务，并协调各有关部门。1962年11月，由中共中央直接领导的中央专门委员会成立，主任是周恩来，成员包括贺龙、李富春、李先念、薄一波、陆定一、聂荣臻、罗瑞卿七位副总理和赵尔陆、张爱萍、王鹤寿、刘杰、孙志远、段君毅、高扬七位部长级干部。中央专门委员会的主要任务是：组织有关方面大力协调，密切配合；督促检查原子能工业发展规划的制定和执
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