姜勇 华东师范大学教育学部学前教育学系教授，博士生导师。中国学前教育研究会副理事长，全国教师教育课程资源委员会委员。主持国家社科基金重大项目等课题。目前担任《华东师范大学学报（教育科学版）》《学前教育研究》，Journal of Research in Childhood Education等学术期刊编委。
赵颖 华东师范大学教育学部学前教育学专业博士研究生。本硕毕业于北京师范大学，曾获北京师范大学优秀毕业生，北京市优秀毕业生。在新疆工作期间被评为自治区大学生实习支教优秀指导教师，曾主持自治区“十三五”教育规划课题青年项目。参与多项国家、省部级科研项目。
刘鑫鑫 华东师范大学教育学部学前教育学专业博士研究生。曾前往台湾清华大学交流学习。主持中国基础教育质量监测协同创新研究生自主课题项目，参与多项国家、省部级科研项目。

《普惠有多远？——中国学前教育发展报告2019》围绕实现学前教育“普惠”的国家战略目标，对我国学前教育发展现状、存在问题和典型经验进行深入的研究与分析。报告分为两个部分、十个章节，聚焦详实的数据资料、政策文本以及研究文献，对推进普惠性学前教育公共服务体系建设过程中的核心问题进行基于证据的研究，并在此基础上结合学理思辨提出宏观政策建议；同时对我国东中西部分省市进行实地调研，深度挖掘地方普惠性学前教育公共服务体系建设的典型案例，既凸显其区域特点与创新做法，也为面临类似问题的其他地区提供可借鉴的学前教育事业发展经验。

总报告
改革开放走过40年辉煌历程，中国特色社会主义道路的发展蓝图和经济、社会、教育、文化、科技等各个领域都在进行新的思考、新的设计。作为世界上最富活力的社会主义国家，我国政府近年来十分重视学前教育，在崭新的历史时期，我国学前教育事业改革与发展也面临着前所未有的机遇和挑战。
工业革命以来，纵观各国的发展历程，举凡科学、经济、文化强大的国家皆高度重视学前教育。一些发达国家更是极具战略眼光，将普惠性学前教育视为向贫困宣战、改善家庭代际恶性循环的国家战略工程与国家行动，并统一到国家意志的层面上来。提出建设普惠性学前教育公共服务体系的发展思路，是推进和提升学前教育公共服务水平的内在要求，是学前教育改革纵深、优质、可持续发展的必然道路，更是当前国家对学前教育发展中面临的突出、紧迫、核心和现实问题的正面回应。
一、《普惠有多远？——中国学前教育发展报告（2018-2019）》的研究背景
2010年发布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔41〕号）明确指出：“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业……办好学前教育，关系亿万儿童的健康成长，关系千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来。”这段表述明确了学前教育的性质、价值及其在国家发展中的重要战略地位。文件还提出，“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”，公益性和普惠性成为国家发展学前教育的基本指导思想。2018年11月7日，第一个以中共中央、国务院名义印发的关于学前教育工作的重磅文件——《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）出台，明确提出“到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%。广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系基本建成，学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系基本完善……到2035年，全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，形成完善的学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系，为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育。”可见，建成建好普惠性学前教育公共服务体系已成为当前我国学前教育事业发展的头等大事。
本书作为国家教育宏观政策研究院执行院长郅庭瑾教授领衔并策划的《教育政策研究年度报告丛书》中的学前教育卷，拟围绕实现“普惠”这一学前教育的国家战略目标，呈现以下两个方面的研究内容与成果。
一是“专题研究”，聚焦我国普惠性学前教育发展的相关数据、政策以及研究文献，剖析我国普惠性学前教育的发展现状、研究成果与影响力，并依托所承担的国家社科基金重大项目“我国普惠性学前教育公共服务体系建设的路径和机制的研究”（项目编号：18ZDA336）团队研发的工具与方法，对推进普惠性学前教育公共服务体系建设过程中的核心问题（如内涵理解、指标构建与监测、财政投入等）进行基于证据的研究，并在此基础上结合学理思辨提出宏观政策建议。
二是“个案研究”，通过搜集和整理大量网络新闻和其他相关文献，对我国东中西部地区各省市普惠性学前教育公共服务体系建设的政策举措有了初步了解，之后经课题组论证并邀请专家指导，对东中西部地区进行目的性取样，积极与地方教育行政部门及一线园长、教师建立联系，通过实地调研，发掘“普惠”政策视角下地方学前教育发展的典型案例，形成生动详实的个案研究报告，以实现既凸显区域特点、形成创新机制和特色做法，又为面临相同问题的其他地区提供可供参考的典型经验的目的。
无论是专题研究还是个案研究，本书均以真实性和客观性为写作原则。首先，量化数据力求真实。书中基础数据主要来源于《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》《全国教育事业发展统计公报》，以及中央和地方政府的官方网站、教育部门户网站、个案调研所在地教育部门提供的统计数据。本书图表中所呈现的数据均为依据基础数据进行归类统计、计算和比较分析的结果。其次，质性证据确保理性与客观。下篇中具有典型意义的地方经验以个案研究报告的形式呈现，参与案例收集和撰写的人员均为实地考察的博硕士研究生团队。其中所列举的地方政策、实际举措、访谈文本均经过地方相关工作人员的审核或转引自各地方政府官方网站及相关研究结果的公开信息。但评论性的观点（如“启示与建议”等）仅代表本团队学术观点，不代表官方意见。
二、《普惠有多远？——中国学前教育发展报告（2018-2019）》的重要结论
（一）普惠性幼儿园的内涵：基于ROST的社会网络语义分析
建设普惠性学前教育公共服务体系，推动普惠性学前教育发展是我国长期以来的战略目标，而普惠性幼儿园是实施普惠性学前教育的关键载体。因此，厘清“普惠性幼儿园”的内涵是实现战略目标的起点。本书系列研究第一章即基于学术文献的理论层面以及政策文件的实践层面对于“普惠性幼儿园”的内涵理解现状进行了分析；以我国普惠性幼儿园内涵定义相关的学术文献和政策文件为研究载体，运用ROST CM6.0工具进行词频和社会网络语义分析；最后采用内容分析法，制定分析单元编码表并归类文献中具体的涉及“普惠性幼儿园”或“普惠性学前教育”概念界定的文本内容。分析发现，基于学术文献和政策文本的普惠性幼儿园内涵理解具备两个基本要素：一是要做到“保基本”，必须主要由国家或政府兜底，采用较低或合理的收费标准，同时兼顾质量，这样才能最大程度地保障和容纳适龄幼儿，帮助其接受有质量保障的学前教育。二是要做到“广覆盖”，必须面向社会大众，服务社会、保证受众的广度，体现其公益性。我们发现，在相关定义的文本中，均将普惠性幼儿园明确定义为一种提供学前教育服务的举办机构，即“机构性”，此类机构应满足学前教育服务的基本要求和特征；但由于对收费水平的高低和质量水平的标准界定不清晰，导致“普惠性幼儿园”的内涵仍然颇具争议性，因此必须基于当前普惠性幼儿园的发展困境，在学理层面进一步明确“普惠性幼儿园”的内涵。
（二）我国普惠性学前教育“获得感-5A”指标体系的构建与现状：基于全国7省34 806个样本的实证研究
我们以“什么是普惠性”这一问题为出发点，基于政策、学术、实践对“普惠性”进行了实证研究。通过对7省市34 806个样本的分析，对指标进行了完善修订，从家庭、幼儿园、政府三个角度出发，形成了具有中国特色的“获得感-5A”体系框架，核心维度为“分得均”（Allocation）“达得到”（Accessibility）“配得齐”（Assorting）“治得优”（Administration）“惠得广”（All）。
通过对大样本数据的分析发现：我国普惠性幼儿园质量建设有基础，家长满意度高；园所收费得到有效降低，“入园难”“入园贵”现象得到有效改善。但问题仍然比较突出，表现为：（1）财政投入结构性供给不足；（2）未充分发挥学前教育弱势补偿功能；（3）就近入园还需改善；（4）幼儿园教师职称、学历不容乐观，流动性较大。通过进一步思考，我们提出以下政策建议：（1）对普惠性学前教育资源的性质进行重新认定，完善普惠性民办园的认定标准与扶助办法；（2）建立科学的普惠性幼儿园生均公用经费财政拨款制度；（3）配套实施弱势儿童优先入园制度及其学前教育资助体系；（4）充分利用地理信息支持系统软件（GIS）科学配置托幼机构资源；（5）提高幼儿园教师待遇，增强其专业热忱与职业信念。
（三）我国普惠性学前教育财政投入的研究与建设：基于国际比较的视角
自2011年学前教育行动计划实施以来，我国学前教育事业取得了显著的成效，投入总量大幅度提高。基于国际比较视角下，我们回顾了2006年-2016年以来我国学前教育财政投入的发展，发现我国普惠性学前教育投入仍然存在以下问题：（1）我国学前教育成本分担结构不合理，政府承担比重偏低，家庭负担沉重，社会力量发挥不足；政府投入责任重心较低，各级政府间投入责任不明确，地区之间投入水平很不均衡。（2）学前教育投入规模不断扩大，但与OECD发达国家仍有较大差距；生均教育经费增长速度较为缓慢，支出绝对值与发达国家相差甚远。（3）经费配置中偏重资本性支出，经常性支出不足；对学前教育质量核心要素的投入不够，教师薪资待遇水平偏低。
基于此，我们对普惠性学前教育公共服务体系建设的财政投入提出如下对策：一是各级政府要切实承担起投入的主体责任，并为社会力量营造稳定友好的投入环境，减轻家庭负担，提供“付得起”的学前教育；二是分级分类设立学前教育发展项目，直指处境不利儿童，提供“顾得广”的学前教育；三是调整经费配置结构，关注教师的薪资保障和专业发展，提升学前教育质量，提供“配得齐”的学前教育，从而建立起保基本、广覆盖、有质量的普惠性学前教育公共服务体系。
（四）我国当前对普惠性民办幼儿园的认定管理：基于全国各省市36份政策文本的数据分析
我国学前教育发展以“坚持政府主导”为基本原则，强调各级政府在投入、监管等方面的责任，同时又坚持公办民办并举，尤其在我国经济发展进入新常态的现状下，发挥市场机制，调动社会力量显得尤为重要。国务院出台《关于当前发展学前教育的若干意见》之后，各地以县为单位开始实施学前教育行动计划，其中二期行动计划要求“各地2015年底前出台认定和扶持普惠性民办园实施办法，对扶持对象、认定程序、成本核算、收费管理、日常监管、财务审计、奖补政策和退出机制等做出具体规定。”普惠性民办园成为当前我国学前教育政策中的重点扶持对象。
以我国普惠性民办幼儿园认定管理政策文本为研究对象，我们采用内容分析法，按照“普惠性民办幼儿园”的概念、认定条件、认定程序、管理监督、保障扶持5个维度，制定分析单元编码表并归类政策文本内容。我们通过ROST CM6.0数据挖掘系统文本分析软件，对政策文本进行量化分析及研究，总结出当前我国各省市普惠性民办园认定管理政策文件的基本内容结构及问题，主要表现为：（1）在概念上，地方政策文本对普惠性民办园的收费标准、质量水平、办学属性均作出了规定，但对以上三个核心标准仍存在争议。（2）在认定条件上划定办园底线，强调达标、资质健全、无安全责任事故等基本办学要求；并在保底基础上，尤其关注其收费管理和财务资产管理。（3）在认定程序上，基本遵循“书面申请-县区评审-市级抽评-社会公示-认定备案”的流程。（4）在管理监督上，政府主要进行认定管理、退出管理、经费管理、收费管理、质量管理等，强调动态监管、信息公示，从而保证社会监督。（5）在保障扶持上，各省市主要从优惠政策、财政扶持、园所帮扶、支持教师队伍建设以及统一规划五个方面进行。
在此基础上我们认为，对于普惠性民办幼儿园的后续发展，从政策角度可以试行以下两种措施：一是实行普惠性民办园扶持双轨制，即一方面以幼儿为本，将普惠性民办园纳入幼儿园生均公用经费财政拨款范围，落实扶持资金，加大财政扶持力度；另一方面以普惠性民办园为落脚点，研究普惠性民办园评估指标体系，实施综合考评，定向实施扶持措施，合理配置资源，建立科学长效的普惠性民办园保障扶持机制。二是建设普惠性民办园动态追踪信息平台，依照政府要求和普惠性民办园评估指标等，针对普惠性民办幼儿园发展中的不同责任主体，包括各级政府的对口部门，普惠性民办园园长、家长等，开发多端口的数据填报系统，同时链接向各层级数据中心，如教育部幼儿园办园行为督导评估系统等，分门别类存储海量数据信息，并通过大数据挖掘算法对普惠性民办园进行绩效评估、财务审计、质量监管等，深入分析数据的内在关系，最终可视化呈现信息。

总报告
一、《普惠有多远？——中国学前教育发展报告（2018-2019）》的研究背景
二、《普惠有多远？——中国学前教育发展报告（2018-2019）》的重要结论
三、《普惠有多远？——中国学前教育发展报告（2018-2019）》的远景思考

上篇 专题研究报告：我国普惠性学前教育建设的进展如何？
第一章 我国普惠性幼儿园的内涵理解研究
一、我国普惠性幼儿园的内涵理解现状
二、基于ROST语词和社会网络语义分析
三、基于ROST文献文本分析
四、“普惠性幼儿园”内涵界定价值及建议
第二章 我国普惠性学前教育“获得感-5A”指标体系的构建与现状分析
一、研究缘起
二、研究设计
三、普惠性学前教育“获得感-5A”指标体系的构建
四、我国普惠性学前教育事业发展的现状分析——基于“获得感-5A”指标体系
五、深化普惠性学前教育公共服务体系改革发展的政策建议
第三章 我国学前教育财政投入的特征与对策研究
一、谁在承担学前教育的成本？
二、学前教育阶段的投入规模如何？
三、学前教育经费流向何处？
四、普惠性学前教育公共服务体系建设的财政投入对策
第四章 我国普惠性民办幼儿园现行办园政策研究
一、12省的普惠性民办幼儿园建设与发展中面临挑战：现状与突出问题
二、对当前我国12个省市出台普惠性民办幼儿园的管理政策的内容分析
三、科学制定普惠性民办幼儿园管理政策的思考与建议
第五章 我国普惠性民办幼儿园认定管理政策研究
一、问题的提出
二、政策文本选择及分析框架
三、政策文本的量化分析
四、政策建议

下篇 个案研究报告：地方政府普惠性精准施策的经验与探索
第六章 广东省G市T区微小型幼儿园的实践探索
一、何为“微小型幼儿园”？
二、研究如何开展？
三、“微小型幼儿园”的实践探索
四、启示与展望
第七章 江西省S市推动区县普惠性学前教育发展的地方经验与启示
一、灵活机动，因地制宜，推动小区配套园“转普”工作有序进行
二、坚持问题导向，提前储备园长，完善考评制度，按需分层聘用
三、开展片区教研，发挥公办作用，辐射带动引领，区域合作共赢
四、加大财政投入，优化支出结构，投入核心要素，提升使用效率
五、江西省S市4个区县普惠性学前教育发展的启示
第八章 新疆南北疆三地推进学前教育普及普惠发展的若干经验
一、调结构，办园体制一主多元、相得益彰
二、增投入，生均学前经费指数持续增长，财政政策有效落实
三、保师资，提升教师待遇，改革职称制度，创新培训方式
四、提质量，城乡公民办一体、南北疆学前教育协同发展
五、普及普惠坚守政治立场，学前教育促进社会稳定
第九章 四川省推动公办学前教育发展的地方经验与启示
一、G市补齐公办学前教育短板的地区经验
二、C市市级层面进行顶层设计，促进学前教育发展
三、C市各区县因地制宜，创新体制机制，推动公办学前教育发展
四、四川省推动公办学前教育发展经验的启示
第十章 贵州省T市普惠性学前教育公共服务体系建设的经验与启示
一、学位供给
二、管理机制
三、财政投入
四、师资培养
五、T市扩大、建强普惠性学前教育资源的启示与建议

后记