第一章京津冀协同发展：《京津冀协同发展规划纲要》实施五年评价
第一节 京津冀协同发展取得的主要成就
一、城市群空间结构优化完善
2015 年，中共中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，要求按照“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”的思路，以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架，推动有序疏解北京非首都功能，构建以重要城市为支点，以战略性功能区平台为载体，以交通干线、生态廊道为纽带的网络型空间格局。2018 年，《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》要求以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，调整区域经济结构和空间结构，推动河北雄安新区和北京城市副中心建设，探索超大城市、特大城市等人口经济密集地区有序疏解功能、有效治理“大城市病”的优化开发模式。2015 年以来，京津冀区域空间格局逐步完善，“一核”首都核心功能优化提升，“双城”联动引擎作用不断凸显，“三轴”人口产业集聚作用显著，“四区”差异化发展格局初步形成，“多节点”城市综合承载力增强，“两翼”先行引领区域协同发展。
1.“一核”首都核心功能优化提升
北京是京津冀区域协同发展的核心，其辐射带动作用进一步显现。京津冀协同发展战略实施以来，北京 GDP 占区域 GDP 比重不断提高，由 2015 年的 33.18%上升为 2019 年的 41.82%。与此同时，非首都功能疏解初见成效，北京作为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的职能不断凸显，人口调控成效显著，产业服务化、高端化态势显著，“严控增量、疏解存量、疏堵结合”的政策手段逐步完善，“大城市病”问题初步得到缓解。
2.“双城”联动引擎作用不断凸显
北京和天津是京津冀协同发展中的“双城”，带动区域经济社会一体化发展的引擎作用不断显现。京津冀协同发展战略实施以来，京津两市 GDP占区域 GDP比重从 2015 年的 57.02%上升为 2019 年的 58.50%。2020 年 4 月，京津两市共同签署《贯彻落实京津冀协同发展重大国家战略，推进实施重点工作协议》等 6 项协议及备忘录，宣布将在 9 个方面、30 个重点领域深化互利合作。京津“双城”联动进一步强化，合作深度和广度全方位拓展，尤其在轨道交通建设、产业园区协作、协同创新发展等方面取得重大进展，“双城”共同发挥高端引领和辐射带动作用。
3.“三轴”人口产业集聚作用显著
京津、京保石、京唐秦是京津冀区域的主要通道，是区域主要的产业发展带和城镇集聚轴，产业要素的轴向集聚作用显著。京津发展轴沿线主要城市北京、廊坊、天津经济发展速度快，“京津冀大数据走廊”建设步伐加快，科研成果转化优势突出。京保石发展轴沿线主要城市保定、石家庄、邢台、邯郸等制造业转型升级成效显著，其中以河北？京南国家科技成果转移转化示范区中的固安高新区、霸州经济开发区、涿州国家农业科技园区等为代表的产业园区建设成果尤为突出。京唐秦发展轴沿线的天津宝坻区、唐山、秦皇岛等地的产业对接协作工作不断深入，其中曹妃甸区是河北承接京津产业转移和城市功能疏解的战略功能区，园区建设已初步完成，并为方便企业入驻消除了行政审批障碍；宝坻区是京津唐发展轴沿线的重要节点，重点将其打造成该轴线上的活力新城、非首都功能疏解重要承接地、科技绿色产业重镇和国家*生态保护与建设示范区。
4.“四区”差异化发展格局初步形成
“四区”包括中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区、西北部生态涵养发展区。中部核心功能区包括北京平原地区、天津平原地区、河北廊坊及保定平原地区，是引领京津冀协同发展的核心区域，具有要素资源集聚、产业层次高、创新能力强的独特优势。随着非首都功能疏解工作的不断推进，京津保地区率先开展联动发展，廊坊、保定两市合理承接产业迁移疏解，经济总量不断扩大，发展前景良好。东部滨海发展区包括天津、河北沿海地区，拥有广阔的发展空间和显著的对外开放优势，发展势头强劲。该区在强化港口群建设、加强港城联动的基础上，重点发展战略性新兴产业、先进制造业和生产性服务业。南部功能拓展区包括河北石家庄、邯郸、邢台平原地区及衡水，拥有丰富的自然资源基础，增长潜力较大。该区是推动京津冀协同发展的战略腹地，重点承担农副产品供给、科技成果产业化和高新技术产业发展功能。随着产业结构优化调整和农副产品生产供应功能的完善，该区经济实力不断增强。西北部生态涵养发展区包括北京山区、天津山区，河北张家口、承德及其他山区，拥有相对完整的生态系统和良好的环境质量，水资源相对丰富，是支撑京津冀协同发展的生态保障区域。该区充分发挥生态保障、水源涵养、旅游休闲、绿色产品供给功能，促进了区域社会经济的发展。
5.“多节点”城市综合承载力增强
石家庄、唐山、保定、邯郸等区域性中心城市的产业和人口集聚功能不断强化，持续拉动河北经济增长。张家口、承德、廊坊、秦皇岛、邢台、衡水等节点城市的支撑作用有所增强，城市综合承载力和服务能力逐渐提升。多个节点城市的功能定位进一步明确，成为区域人口、产业和空间格局优化的有力支撑，有序推动区域产业和人口的合理布局。
6.“两翼”先行引领区域协同发展
北京城市副中心和河北雄安新区是京津冀协同发展中的“两翼”，其发展已从顶层设计阶段转向落地建设阶段，作为区域联动的先行区推动京津冀一体化发展。北京城市副中心规划范围为原通州新城规划建设区，总面积约 155 平方千米，与外围拓展区覆盖通州全区约 906 平方千米③。2018 年 12 月，中共中央、国务院《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016 年—2035 年）》。2019 年 1 月，北京市级行政中心正式迁入北京城市副中心。2020 年 3 月，北京城市副中心新闻发布会宣布副中心与廊坊北三县地区开展协同规划和管理。雄安新区的设立，是党中央深入推进京津冀协同发展的一项重大决策部署，是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一全国性新区，也是中国（河北）自由贸易试验区的组成部分，其规划范围涉及河北雄县、容城、安新 3 县及周边部分区域。2018 年 12 月，国务院正式批复《河北雄安新区总体规划（2018—2035 年）》。2019 年 8 月，中国（河北）自由贸易试验区在雄安市民服务中心揭牌成立。2019 年 10 月，雄安新区入选国家数字经济创新发展试验区。雄安新区将高质量发展贯穿于新区建设发展的全过程中，增强对北京非首都功能的吸引力，加快构建符合高质量发展要求和未来发展方向的制度体系，形成北京非首都功能疏解的集中承载地，推动雄安新区实现更高质量、更有效率、更可持续的发展，起到先行引领示范作用。
二、非首都功能疏解成效明显
1. 人口疏解初见成效
在人口规模和密度的控制方面，2014～2018 年，北京八大城区的 1566.4 万人减少到 1503.3 万人，共减少了 63.1 万人，其中外来人口占到七成以上。城六区的人口密度下降趋势比较明显，其中东城、西城两区尤为突出。在整治无证无照经营、非法群租和地下空间方面，北京仅 2017 年 3～11 月就取缔无证无照经营 3.6 万户，整治“开墙打洞”2.1 万处。仅 2017 年前 4 个月，全市就整治违法群租房 3709 户，截至 2018 年底，城六区群租房已经基本整治完成。2019 年开始，核查重心转移到回龙观、天通苑等区域，昌平区在 2019 年6 月底前整治群租房达 4789 户。④ 2017 年，地下空间散租整治完成，随后在 2018～2020 年进行了更严格的限制措施。在服务疏解方面，北京压缩培训机构的办学规模，仅 2016 年就压缩了市属高校招生计划的 10%，相关高校外迁或建立新校区⑤。城六区内部医疗机构自 2014 年后禁止设立新床位并严格控制存量。
2. 产业转移加快推进
在产业结构方面，2013～2017 年，北京区位熵大于 2 的行业由 12 个行业减少至仅信息运输业这一个行业。其中，属于疏解非首都功能政策实施重点的公共管理和社会组织，卫生、社会保障和社会福利业，教育，文化、体育和娱乐业等行业区位熵下降较快。在产业空间布局方面，非首都功能疏解从简单的产业位置转移向产业集群发展。京津冀三地达成协议，将打造四个战略功能区加若干合作共享平台的“4+N”产业格局，其中四个战略功能区为曹妃甸协同发展示范区、北京新机场临空经济区、天津滨海新区、张承生态功能区。2015 年，中国铁路工程集团有限公司、中国铝业集团有限公司等京企以及中国国电集团有限公司、中国华电集团有限公司等四家电力集团入驻天津滨海新区。2018 年，北京迁出的 760 家企业主要迁往河北、浙江、广东、山东、湖北、江苏、天津，其中迁至津冀两地的企业占到 27.3%。天津“滨海 中关村科技园”成立两年多来新增注册企业 1241 家，其中京企 280 余家⑥。2019 年 8 月 19 日，河北省人民政府新闻办公室召开发布会指出，登记进驻河北雄安新区的企业达 3069 家，大多来自北京，首批入驻市民服务中心的 26 家高端高新企业中也有 90%来自北京。
3. 政策引导发挥作用
非首都功能疏解工作按照“严控增量、疏解存量、疏堵结合”的方式有序推进，根据疏解对象的特点，主要通过“禁、关、控、转、调”五种方式进行。对于一般制造业和高污染、高耗能企业，政府采取直接关停的强制措施，或利用差别化定价等经济措施推动其淘汰进程。北京于 2016 年提出《关于加快推进劣势及不符合首都功能定位的国有企业退出工作的指导意见》，将长期亏损、依靠政府补贴、竞争力差的国有企业纳入退出名录，重点疏解。对于城六区内的小商品批发市场、综合型菜市场、建材市场和百货商城等，根据其规模和经营内容采取关停、转移、升级三种疏解方式。截至 2017 年 4 月，北京全市共疏解商品批发市场 392 家，其中东城区共对 25 家综合型菜市场、4 家商品交易市场进行升级改造，部分市场迁移至河北，5 家市场直接清退；丰台区除疏解市场外，还对区内 10 万平方米的仓储物流设施进行疏解，并腾退了 2 个长途客运站。
三、产业协同发展有序推进
1. 产业结构不断优化
2015 年以来，京津冀区域三次产业结构整体呈现第一和第二产业占比逐渐下降、第三产业占比逐渐上升的趋势。北京产业结构一直保持高端，不断转移非首都功能产业，高端服务业占比持续上升。2013～2018 年，北京第一、第二产业产值占比分别下降 0.39%和 2.98%，第三产业产值占比增加 3.37%；第一、第二产业从业人员占比分别下降 1.19%和 3.76%，第三产业从业人员占比增加 4.95%；北京高增速行业都集中在第三产业，其中信息传输、计算机服务和软件业产值增长 102.9%，水利、环境和公共设施管理业产值增长 94.2%，卫生和社会工作产值增长 82.4%，科学研究和技术服务业产值增长 80.7%。天津产业由“二三一”结构转向“三二一”结构，向高端化、服务化方向发展。2013～2018 年，天津第一、第二产业产值占比分别下降 0.13%和 10.43%，第三产业产值占比增加 10.56%；第一、第二产业从业人员占比分别下降 1.44%和 9.96%，第三产业从业人员占比增加 11.40%；天津高增速行业在区域内*多，其中文化、体育和娱乐业产值增长 150%，水利、环境和公共设施管理业产值增长 119.9%，卫生和社会工作产值增长 109.1%，科学研究和技术服务业产值增长 96.8%，租赁和商务服务业产值增长 92.3%。河北承接京津两地产业转移，产业结构加快向“三二一”方向转变。2013～2018 年，河北第一、第二产业产值占比分别下降 1.86%和 6.03%，第三产业产值占比增加 7.89%；第一、第二产业从业人员占比分别下降 1.0
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