导 论
实施乡村振兴战略是党的十九大做出的重大决策部署，是新时代“三农”工作的总抓手。科学认识乡村振兴战略的提出背景与内在逻辑，必须将其置于城乡融合发展的视角下进行研究。在改革开放以来的快速城镇化进程中，尽管中国乡村发展取得了显著成就，但受城市偏向政策等因素的影响，城乡发展不平衡问题日益突出，乡村发展面临诸多困境，农业农村现代化成为中国建设社会主义现代化强国的短板。在此背景下，实施乡村振兴战略就成为破解乡村发展困境、促进城乡融合发展和农业农村现代化的必由之路。
一、快速城镇化进程中的农业农村发展困境
改革开放以来，城镇化在中国这样一个人口和国土面积双重意义上的大国快速推进，成为影响中国和世界发展进程的一件大事。从统计数据来看，1978~2017年，中国城镇常住人口由1.72亿人增至8.13亿人，常住人口城镇化率由17.92%提高到58.52% ，城市数量增加了两倍多，涌现出了若干具有世界影响的核心城市和城市群。城镇化的快速推进，为中国的工业化和农业劳动力转移就业提供了空间载体，显著改变了中国的经济社会结构和空间发展格局（魏后凯，2014a）。快速推进的城镇化不仅为中国经济持续高速增长创造了动力（王颂吉和黎思灏，2018），而且大幅度提高了发展中国家的平均城市化水平，从而深刻影响了世界城市化进程。但受城市偏向政策等因素的影响，在改革开放以来快速推进的城镇化进程中，中国城乡融合发展的体制机制未得到有效构建，乡村发展面临诸多问题，尤其表现为农业农村现代化滞后。
（一）农业现代化滞后，阻碍城乡经济协调发展
从世界各国的农业发展历程来看，伴随着现代农业发展和经济结构变迁，农业部门的增加值比重和劳动力就业比重将不断下降且逐步趋同，这是城乡二元经济结构顺利转化的标志和必要条件。发达国家在农业增加值占比下降的同时，农业劳动力就业占比也同步下降。Lagakos和Waugh（2013）研究表明，世界*发达的前10%国家的农业劳动力就业占比平均约为3%，其中2011年美国农业劳动力占比为1.6%。中国的农业现代化水平虽然在改革开放以来有了很大进步，但农业现代化严重滞后于城镇化、工业化进程。改革开放以来，中国农业增加值比重和农业劳动力就业比重逐步下降（图0-1），但受户籍制度、农村土地制度等体制机制的影响，下降速度较为缓慢。从中国农业增加值占GDP比重的变动情况来看，2009年中国农业增加值比重首次降至10%以内，但2009年以来该指标年均下降幅度仅为0.15%，按这一速度，中国农业增加值比重可能需要30多年的时间才能降至5%。相比较而言，韩国在不到10年时间内，农业增加值比重就从1988年的10.18%下降到1997年的5.02%。再从中国农业劳动力就业比重的变动情况来看，改革开放以来该比值从1978年的70.5%大幅下降至2016年的27.7%，中国的就业结构发生了历史性变迁。但从国际横向对比来看，中国的农业劳动力就业比重远高于世界平均水平。2016年中国农业劳动力就业比重超过农业增加值比重19.1个百分点，农业劳动力就业比重过高的症结在于现代农业发展滞后，尤其是农业规模化经营发展缓慢。小规模家庭经营仍是中国农业经营的主要形式，2016年全国有20 743万个农业经营户 ，其中规模农业经营户 所占比重仅为1.9%。由此可见，转移农业劳动力、促进农业适度规模经营、推进农业现代化仍任重道远。
中国的非农部门在改革开放以来实现了快速发展，但受农业现代化进程滞后的影响，城乡二元经济结构难以顺利转化。学术界一般使用二元对比系数和二元反差系数来测度城乡二元经济结构强度。其中，二元对比系数是农业与非农部门比较劳动生产率的比值，比较劳动生产率则是某一部门的增加值比重同其就业比重的比值，二元对比系数的取值范围是0~1，数值越接近0，表明二元经济结构强度越高；二元反差系数是农业与非农部门各自的增加值比重同就业比重之差的绝对值的平均值，二元反差系数的取值范围是0~1，数值越接近1，表明二元经济结构强度越高（马晓强等，2013）。发展中国家的二元对比系数一般为0.31~ 0.45，发达国家一般为0.52~0.86（李颖，2011），而中国1978~2016年的城乡二元对比系数的波动范围是0.145~0.259（图0-2），这表明中国的城乡二元经济结构存在“刚性”（王颂吉和白永秀，2013a）。党的十六大以来，中央大力推进城乡协调发展，近年来城乡二元对比系数波动上升至2016年的0.246，二元反差系数下降至0.191，这表明城乡二元经济结构强度有所弱化。总体而言，改革开放以来中国城乡二元经济结构有所弱化，但由于农业现代化发展滞后，城乡经济协调发展仍需要一个较为长期的过程。
图0-1 1978~2016年中国农业增加值比重和农业劳动力就业比重变动情况
资料来源：根据《中国统计年鉴（2017）》整理
图0-2 1978~2016年中国城乡二元经济结构变动趋势
资料来源：根据《中国统计年鉴（2017）》计算
（二）农村现代化滞后，制约城乡社会协调发展
农村的可持续发展依赖良好的生态环境、居住环境和人力资源储备，但严重的农业面源污染等问题导致农村生态环境面临严峻挑战，农村公共服务投入不足导致农村居住环境欠佳，青壮年持续外流导致农村老龄化、空心化日益严重，这些因素都不利于城乡社会协调发展。从农业面源污染来看，长期以来增产导向的农业生产过程中使用了过量的化肥和农药，这不仅引起大范围的土壤板结和酸化，而且进一步引发了农村较为严重的环境污染问题。尽管近年来在国家政策的推动下，中国每公顷耕地的农药和化肥使用量已开始下降，农业废弃物的资源化利用水平也有所提高，但每公顷耕地的化肥、农药使用量仍远高于世界平均水平，治理农业面源污染刻不容缓。从农村人居环境来看，21世纪以来，公共财政对农村基础设施建设的投入力度不断增大，在一定程度上改善了农村人居环境，但由于农村基础设施欠账过多，改善农村人居环境仍需付出艰辛努力。第三次全国农业普查数据显示，2016年全国农村仍有48.2%的家庭使用普通旱厕或无厕所，26.1%的村庄的生活垃圾、82.6%的村庄的生活污水未得到集中处理或部分集中处理，38.1%的村庄内部的主要道路没有路灯，52.3%的农户尚未使用经过净化处理的自来水，44.2%的农户使用柴草作为主要生活能源 ，这种状况与城镇形成鲜明对照。
在快速的城镇化进程中，人力资本水平高的农村人口进入城市工作和生活，人口选择性迁移对农村人力资源造成了严重冲击，尤其体现为农村人口老龄化、“空心化”、“三留守”等问题（魏后凯，2016）。从农村人口老龄化来看，转移到城镇就业和生活的农民工以青壮年劳动力为主，2017年全国农民工平均年龄为39.7岁，50岁以上农民工所占比重为21.3%，农村呈现“子女进城务工，父母留村务农”的代际分工模式（贺雪峰，2015），导致农村人口老龄化日趋严重。从2005年到2016年，全国乡村60岁及以上人口所占比重从13.7%快速上升至19.1%（表0-1），乡村这一指标不仅始终高于城市、镇和全国平均水平，而且乡村高出全国、城市、镇的数值不断增大，2016年乡村60岁及以上人口比重高出城市4.2个百分点。农村人口尤其是青壮年人口大量进城还带来了村庄“空心化”问题，集中体现为农村大量住宅长期闲置、宅基地浪费严重。据刘彦随等（2011）研究，全国“空心村”闲置宅基地的综合整治潜力约为1.14亿亩 。此外，受户籍制度等因素的影响，城镇化进程中还形成了农村“三留守”问题，2017年全国农民工的男性占比为65.6%，其中外出农民工中男性占比高达68.7% ，大量老人、妇女、儿童留守农村，这对农村老人赡养、妇女身心健康、儿童教育带来巨大挑战，不利于农村社会健康发展。农村发展面临的上述问题，都需要在城乡融合发展的框架下统筹解决。
表0-1 全国和城乡60岁及以上人口比重情况
资料来源：根据相关年份《中国人口和就业统计年鉴》计算
二、城市偏向是造成农业农村发展困境的重要原因
城市偏向是指政府部门为实现特定目标而实施的一系列偏向发展城市部门的经济社会政策（王颂吉和白永秀，2013b）。城市偏向政策在中国的长期延续，是导致“三农”问题和乡村发展困境的重要原因。在计划经济体制时期，为配合重工业优先发展战略的实施，政府制定了包括户籍制度、人民公社制度、农产品统购统销制度等在内的城市偏向政策体系，生产要素配置和公共服务供给均偏向于城市，在经济和社会领域形成了城乡双重二元结构（王颂吉，2016），严重损害了农业、农村和农民的发展利益。改革开放之后，尽管城市偏向的政策体系逐步弱化，但在“以经济建设为中心”的发展战略下，地方政府把“经济增长”作为第一要务，仍在很大程度上实施城市偏向政策，阻碍了城乡二元结构转化和农业农村现代化进程。
（一）生产要素配置的城市偏向阻碍农业现代化
在现代经济结构中，城市非农产业是经济增长的主要源泉，农业对经济增长的拉动作用较小，地方官员在经济增长压力下倾向于优先发展城市非农产业，即以城市非农产业为中心对生产要素进行配置，这就导致了城乡之间生产要素配置的政策性扭曲。从劳动力要素配置的城市偏向来看，户籍制度仍在很大程度上发挥着城乡“藩篱”作用，限制农村劳动力向城市自由迁移，这导致过多劳动力滞留于农业部门，抑制了农业劳动生产率及全要素生产率（total factor productivity，TFP）水平的提升。袁志刚和解栋栋（2011）估算了农业部门就业比重过大对TFP的影响，发现劳动力错配对TFP的负效应在?2%到?18%之间，并且呈现扩大之势。从资本要素配置的城市偏向来看，农村资金通过金融机构等渠道大量流向城市，并且农户金融抑制现象普遍存在，导致农村产业发展缺乏充足的资金支持。据研究，1978~2012年农村向城市净流出资金约为26.66万亿元，尽管20世纪90年代末期之后的农村资金净外流速度放缓，但整体规模依然非常庞大（周振等，2015）。从土地要素配置的城市偏向来看，改革开放以来土地成为地方政府招商引资和获取预算外收入的重要手段，由于农村土地和城市土地的权益存在很大差别，地方政府能够以低价征购农村集体土地，并以高价卖出或将其作为工业用地，这在加快工业化、城镇化进程的同时，严重损害了农民的合法权益（王颂吉和白永秀，2014a）。总体而言，受城市偏向的生产要素配置政策影响，农村劳动力难以与资本、土地等要素实现优化配置，阻碍了农业现代化和农村经济发展。
（二）公共服务供给的城市偏向阻碍农村现代化
政府以户籍制度为基础，衍生出了城乡有别的教育制度、医疗制度、就业制度、社会保障制度等相关制度安排，财政在城市公共服务供给中发挥着重要作用，税费改革之前农村公共服务则在很大程度上采取“制度外筹资”和“制度外供给”形式，导致农村公共服务供给严重不足。公共服务供给的城市偏向既给农民带来沉重的经济负担，也抑制了农村居民的人力资本积累，从而阻碍了农村发展。21世纪以来，农村税费改革在很大程度上改变了农村公共服务的筹资方式和供给体制，财政覆盖农村公共服务的范围不断扩大，农村公共服务供给水平得以提升，但由于农村公共服务欠账过多，实现城乡基本公共服务均等化仍需一个较为长期的过程。以城乡医疗卫生服务为例（表0-2和图0-3），2007年以来城乡每千人口拥有的卫生技术人员数、医疗卫生机构床位数都呈现上升趋势，但城市始终是农村的2倍以上；城乡居民人均医疗保健支出都有大幅度提升，且城乡居民在医疗保健支出上的差距趋于收敛，但医疗保健支出占农村居民消费性支出的比重却有较大增加，这表明农村居民的医疗负担有所加重。此外，进城农民工难以享受同市民均等的公共服务，农民工市民化进展缓慢。改革开放以来，大规模涌入城市就业的农民工为城市经济发展做出了重大贡献，但由于难以获得城市户籍，绝大多数农民工及其家属无法享受附着
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