第1章 绪论*
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》提出，要深入实施区域重大战略和区域协调发展战略。习近平总书记强调，要结合新形势新要求，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局。国家宏观层面的区域协调战略正在全方位推进，以京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展等为代表的重大区域发展战略陆续出台。城市之间也应自发地提高协同力度，通过构建优势互补、资源共享、设施共建的合作机制，形成内生发展合力。县域作为我国国家治理、经济发展和社会服务的基础单元，存在较高的“抱团取暖”的合作需要，普遍希望通过一体化进程融入区域分工网络、共同对接区域核心城市、合力开拓区域内外市场。新阶段探索县级单元之间的一体化发展具有重要的现实意义和研究价值。
位于四川省东北部的三个毗邻县（市）——阆中市、苍溪县、南部县（以下简称“阆苍南”），常住人口约有200万，三县（市）山水同脉、文化同根、空间相近、民间相通，通过分工协作整合各方力量，促进了区域均衡协调发展。阆苍南的探索为我国其他地区体量相近、跨行政区的中小城市一体化发展提供了很好的参考，具有较高的借鉴意义。
1.1 区域一体化的概念
顾名思义，“一体化”是将各个部分结合为一个整体。“一体化”曾流行于国际政治界，但随后冷战时期世界政治格局变化，这种国家间政治伙伴关系的现实意义已呈弱化。现今“一体化”主要指区域经济学话语中的区域一体化。在空间区域视角下，“一体化”指地域之间超越边界和距离影响，建立互相协作的政治和经济关联，达到自我封闭发展难以企及的区域发展能力，形成“1+1＞2”的效果。
在区域经济理论和区域协作实践中，“一体化”强调按照地域经济内在联系、商品流向、文化传统以及社会发展需要，形成具有区域分工与协作基础的区域经济整合，即通过打破行政壁垒、改善交通通信和强化协同机制等路径，在不同行政主体单位之间形成密切的经济和社会协作关系。“一体化”指以整合为方向的动态进程，即地域之间联系的深度和广度延展，特别是指地域之间区际壁垒的消融和区际互动的深入。同时，“一体化”也指一种整合状态，即地域之间密切联系和彼此深刻互动的一种正式或非正式的联合体状态。
一体化可以是不同区域尺度的。全球化即是反映动态进程的广义一体化在*大空间尺度上的呈现；小尺度空间的一体化可以指相邻城市之间的一体化甚至同城化发展。不同空间尺度的一体化所反映的一体化内容和程度均有较大的差异性，根据不同的尺度，可将区域一体化划分为国际一体化、跨国次区域一体化、国内区域一体化、同城化等类型（表1-1）。
表1-1 不同空间尺度的区域一体化
1.2 我国区域一体化的政策脉络
1.2.1 我国区域一体化的核心特征
我国的区域经济合作成熟于改革开放时期，初衷在于摆脱计划体制下的行政束缚，破除区域内部各地市场封闭的状态。总体来看，我国的区域一体化政策带有明显的中国特色，服务于国家总体的区域经济协调发展战略。中央通过推动地方政府间的横向经济合作，实现区域均衡发展的大局。党的十八大以来，我国实施了一批重大区域发展战略，包括京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等，探索形成了重大战略引领的区域发展新模式。跨区域合作政策作为区域协调战略的重要支撑发挥着关键作用。为实现区域均衡发展和全面建设小康社会的总体目标，各项政策全方面引导，加强东、中、西和东北地区的经济交流、合作和帮扶，以扭转地区差距、工农差距和城乡差距扩大的趋势。除了国家主导的区域板块之间的合作之外，次区域的协同发展同样服务于特定范围的区域均衡发展战略。例如，四川省提出的鼓励毗邻县（市）的一体化，同样也是服务于四川省“一干多支”的区域发展战略部署，希望通过一体化的方式提升次级区域板块的竞争力，实现全省均衡发展。
1.2.2 我国区域协作政策的演变历程
我国政府十分注重区域协调发展中的地方政府协作，通过一系列的政策，逐步加强区域协调发展中的地方间协作，力图通过创新区域协调机制来提升区域治理能力、完善区域治理体系，具体可分为以下四个阶段（表1-2）。
表1-2 我国区域协作的政策脉络
阶段一：从中华人民共和国成立初期到20世纪90年代，计划经济时代的经济跨区协调。
阶段二：从20世纪90年代中后期到21世纪初，以西部大开发、振兴东北、中部崛起为核心的区域经济协调发展战略，以缩小地方差距为目标。
阶段三：从21世纪初到党的十八大前，重点板块自主一体化的探索阶段，包括珠江三角洲（简称珠三角）、长江三角洲（简称长三角）、京津冀等重点地区。
阶段四：党的十八大以来，中央政策和地方实践全面推进区域合作，以提升综合竞争力为目标。
1.2.3 我国区域一体化进程加速的原因
在经济全球化与区域经济一体化背景下，我国区域一体化水平不断提高，跨行政区的经济联合、产业协作和要素流动日益频繁，这与世界经济环境的变化、我国发展模式的转型、治理体系的调整以及信息技术的进步都存在一定的关系。
世界经济全球化的冲击。我国在长期计划经济体制下形成的单体城市或行政区经济自闭式的经济发展模式，受到经济全球化和区域化的强势冲击（王海波，2006）。随着全球化竞争的加剧，每个国家经济体为了增强本国的经济实力和国际竞争力，开始将经济一体化的大都市区作为参与国际竞争的主要经济主体，通过一体化进程进行资源整合，加强合作，提升一体化地区的整体竞争力。
区域产业结构的调整和优化。随着我国工业化和市场化的发展，地区间的产业分工进一步强化，逐步由部门间分工向部门内或产品间分工，甚至同一产品不同生产环节的分工转变，这意味着传统的垂直型区域合作逐渐转向高层次的水平型区域合作。不论是发达地区之间，发达地区与不发达地区，还是不发达地区之间，都要着眼于各自产业结构的升级，根据市场效率原则加强分工协作，以促进各地区经济的有序发展。
区域公共事务要求跨区域协调治理。传统碎片化的行政区管理模式很难有效应对跨区域事务，随着对治理能力现代化的要求日益提高，地方政府之间的协作显得越发重要，尤其在生态环境等具有负外部性的领域。近年来，国家密集出台对区域环境协作治理的一系列政策性要求，提出污染联防联控的协作机制，支持探索流域环境治理和上下游生态补偿等创新机制。
技术进步和网络信息化的快速发展。商品和要素的流动范围逐渐突破了地理区域的限制，地区之间的经济合作与竞争逐渐频繁，企业经营全球化和政府引导下的区域一体化不断被强化，促进地区之间不断加强区域合作，没有任何一个区域经济能脱离其他地区得到发展。
1.3 县级单元一体化发展的困境与必要性
1.3.1 县级单元一体化面临的困境
行政等级较低，统筹协调能力受限。县级单元之间的一体化，由于地位平行、行政等级较低，多数县级单元之间的合作事项无法独立决策，而需要更高级别机构的审批和统筹协调，特别是牵涉体制机制改革创新的内容，即使县级单元有了较好的政策设计，也需要上级机构的批复方可推行。在资源要素调配方面更是如此，县级单元可以为市场化的生产要素流动取消门槛，然而对于道路交通等大型基础设施而言，受行政和部门分割的制约较大，在实际操作过程中易出现对接不充分等问题。
向心凝聚的动力小于向外借力的激励。合作联盟的成功建立，取决于某一地区能否为“伙伴”提供既不能由自己创造又不能轻易通过市场机制获得的战略资源（李景海，2013）。县级单元缺乏区域中心城市所独有的资源、资产或“渠道”，因此对于单个县（市）而言，与区域中心城市等增长极的合作是其*直接的突围路径，向外寻求合作的动力远大于相互间的合作。
合作所需的梯度差和互补性不足。从现实情况看，如果地区之间存在发展阶段差异和产业发展梯度，那么合作将更易发生。从国内其他地区的成功案例来看，无论是广(州)佛(山)、深（圳）（东）莞、深（圳）汕（头）等毗邻地区的产业协作，还是更大区域范围的产业转移，都属于因双方发展阶段和产业结构的不同所引发的互补型合作。然而，对于相互毗邻、同等体量的县级单元而言，通常发展阶段相近、产业结构相似、资源禀赋相仿，协作所需要的梯度差并不突出，需另辟蹊径寻求合作的共同利益，才能强化合作的内在动力。
1.3.2县级单元一体化发展的必要性
1.一体化发展是毗邻县（市）提高竞争力的重要出路
抱团发展有利于解决县（市）普遍面临发展动力不足问题。县域经济普遍总量不大、质量不高，产业结构相对简单，缺乏支柱型龙头企业、技术研发能力严重不足、人才缺失等制约经济发展。伴随城市群、都市圈等区域性战略不断推进，临近中心城市的县（市）能够更好地接受中心城市辐射带动，迎来更多发展机遇；而远离经济发展优势区的县（市）面临的发展局面则变得更为严峻。在全国393个人口超过70万的县（市）中，大多数位于豫东南、苏北、粤东、粤西、鲁西南、川东北、皖西北等欠发达地区，受到中心城市的辐射带动作用微弱，人均发展资源占有量小，内生发展动力不足。而这些县（市）恰恰是巩固拓展脱贫攻坚成果、有效衔接乡村振兴战略的主战场，亟需通过探索一体化等新的发展模式寻找出路。
协同发展有利于提升整合区域优质资源形成发展合力。在区域发展中，如果各地都追求自我服务、自我循环、自成体系，将不利于各地特色和优势的发挥，
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