国家发展改革委综合运输研究所

国家高端智库建设试点单位——国家发展改革委宏观经济研究院所属的“综合运输”领域研究机构，是中国宏观经济领域从事综合性交通运输规划发展、政策管理与决策支持的重量级研究机构。

★本书为“国家高端智库”丛书之一，是一本综合呈现近年我国国家智库高级专家研究团队关于市域（郊）铁路的概念、发展理念、建设合作模式、运管模式及如何实现与现代都市圈协同发展系列问题全新研究成果的专业书籍。

 

★全书分21个研究专题，从认识探讨、国际经验、国内实践、政策研究四个维度，系统梳理和界定都市圈与市域（郊）铁路的概念、发展建设理念，深入剖析和比较分析国际国内不同都市圈市域（郊）铁路开发、建设、运营的典型案例，总结成功经验，针对我国实际，围绕实现中国城市轨道交通与现代化都市圈高质量协同发展提供全新的破题之道。

三、我国市域（郊）铁路发展面临的主要问题

（一）发展理念需要转变

在现有的轨道交通系统中，市域（郊）铁路尚未找到自身的位置。国家铁路蓬勃发展，尤其是高速铁路从无到有，无论是在建规模还是运营里程早已跃居世界首位。城市轨道交通在北上广深和各省会城市的建设也日新月异，2018年上海地铁运营线路总长669.5公里，同样稳居世界第一；北京地铁总长617.1公里，紧随其后。相比之下，市域（郊）铁路在夹缝中生存，规划滞后、建设缓慢、体量不足，地位尴尬。

存在上述问题主要是因为对市域（郊）铁路的特性和定位认识尚不清晰。虽然《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（发改基础
〔2017〕1173号）指出，市域（郊）铁路是城市中心城区联接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统，提供城市公共交通服务，是城市综合交通体系的重要组成部分。但是在实践过程中，部分城市政府对不同种类轨道交通的特性和定位认识不清或存在偏差，致使城市郊区的通勤客流走廊没有规划建设市域（郊）铁路，而是被地铁或城际铁路替代，在城际铁路建设较为集中的地区用城际铁路取代市域（郊）铁路，在地铁网络较为发达的城市则用延伸地铁线路的方式取代市域（郊）铁路。以深圳市为例，市域（郊）列车仅是临时性替代方案，未来还是用地铁来联系中心城区与坪山，并无长远的市域（郊）铁路发展规划。

（二）管理体系有待完善

1.规划引领不充分困扰行业发展

从我国现有的轨道交通规划体系来看，市域（郊）铁路处于模糊地带。然而，与市域（郊）铁路相关的轨道交通规划有城市轨道交通规划和城市群城际轨道交通规划，城市轨道交通规划和城市群城际轨道交通规划都没有明确将市域（郊）铁路纳入规划范围。比如，宁波的市域（郊）铁路是按城际铁路的方式，2014年12月国家发展改革委发布的《国家发展改革委关于浙江省都市圈城际铁路规划的批复》（发改基础〔2014〕2865号）即包括此项目。而上海、深圳和成都等项目则由地方政府与中国国家铁路集团有限公司（原铁道部）或地方铁路局集团采取一事一议的方式推进。

另外，大多地方政府对市域（郊）铁路发展无系统性规划。市域（郊）铁路属于城市综合交通运输体系的重要组成部分，应当与相关交通运输发展规划、城市总体规划、土地利用规划等规划紧密衔接。但是许多地方还没有编制相关的发展和建设规划，而已有的一些规划在和本地城镇化发展实际的结合上还不够紧密，与其他相关规划的统筹协调性也还不强，特别是对各种运输方式的衔接匹配考虑得还不够。

2.没有建立国家统一的行业标准

全国无统一的标准体系已经带来诸多困扰。比如地方和铁路部门在对既有设施改造规模、标准、范围等方面还存在不少争议，论证周期较长；铁路运营企业依据国家铁路既有运营模式所规定的售检票系统、安检标准、客运组织、车辆检测等运营服务标准还不能完全适应市域（郊）铁路乘客的需求。目前，市域（郊）铁路方面的相关标准体系主要有中国土木工程学会发布的《市域快速轨道交通设计规范》（T/CCES2—2017）和铁道学会发布的《市域铁路设计规范》（T/CRSC0101—2017），但两者在功能界定上还存在部分冲突，在线形速度标准、车型装备标准等方面还有一些空白。在规划审批、工程验收、运营管理等方面标准不统一，不利于相关行业主管部门的指导和监管，从而有可能产生政策性风险，有必要进一步完善国家标准和相关法规体系。

3.运营监管存在职责不清的问题

大部分市域（郊）铁路是沿用国家铁路原有的模式推进前期工作，但是在后期运营过程中则要求其具有城市公共交通的灵活性，采取公交化运营。根据项目建设和运营特性，市域（郊）铁路的运营层面管理不能套用铁路管理模式，城市公共交通管理模式也不适应，如何创新管理模式仍是大问题，在现有项目中普遍存在。特别是市域（郊）铁路开行有多种模式，涉及铁路管理部门、地方政府、国家和地方铁路运营企业和城市轨道交通运营企业等多方面，缺乏明确的监管主体，运营管理规范和相关管理实施方法可能导致责任划分不明确、不统一。安全问题是市域（郊）铁路发展中的重中之重，职责不清容易出现安全问题，一旦出现问题容易出现互相推诿的现象。

4.亟须建立引导性支持政策体系

开行市域（郊）列车具有较强的公益性，运输收入远不足以弥补运营成本，有必要进一步加强土地、财税等方面的政策支持力度，提高其财务可持续发展能力。比如，在利用PPP模式的投融资政策中，如何处理好发挥地方财政引导作用和防范债务风险的关系；在场站及周边土地综合开发政策方面，亟须相应的政策实施细则来支撑，以改善运营状况，减轻财政负担；在利用既有铁路开行市（郊）列车的项目中，可否在税收层面给予更多支持和鼓励，等等。

（三）路地合作仍不顺畅

从现有的推进项目来看，14个市域（郊）铁路都需要地方政府与原铁道部或中国国家铁路集团有限公司、地方路局集团进行协商，并且协商的内容和方式都是“一事一议”，没有规范的合作机制。

1.协商程序难以规范化

利用既有铁路改建的市域（郊）铁路，城市政府和中国国家铁路集团有限公司或地方路局集团之间尚未探索建立一套系统完善的机制，在改建资金投入、路权开放、资源共享、运营补贴和利益分配等方面存在分歧，没有形成一套双方认可、系统清晰的规则来界定双方权责，没有形成规范的合作流程。

2.补贴标准争议较大

铁路管理部门或国家铁路运营企业尚没有专门针对利用既有线开行市域（郊）列车的清算标准，各地方路局集团在实际操作过程中，参照的标准大多不一致，清算的规则也不够清晰，导致合作过程中运营补贴问题成为最大的焦点。地方政府普遍反映，将铁路系统内部清算办法平移运用于市域（郊）铁路项目时，其公平性值得商榷，需要出台明确的补贴标准和补偿办法。

3.服务改进协商困难

以成灌铁路为例，按铁路传统的票务、排图、衔接和管理方式难以公交化运营，成都方面在2014年就多次提出公交化改进，一直到2018年11月13日，公交化改造方案才达成协议，由原中国铁路总公司与四川省人民政府联合批复了《成都市域铁路公交化运营改造工程建议书》。

（四）项目财务压力较大

1.现有项目普遍亏损严重

市域（郊）铁路项目普遍亏损而且十分严重，主要依靠财政补贴。市域（郊）铁路是都市圈中心城区与周边城镇的快速交通方式，公益性突出，依靠财政给予一定补贴，特别是在开通初期，具有合理性。但是我国目前利用既有铁路开通的市域（郊）铁路的公司普遍亏损，项目大量依靠地方财政补贴。如根据深圳市政府与广铁集团协商的补贴方案，坪山快捷线的运营收益需要比照厦深铁路客运专线，因此，开通市域（郊）列车深圳市政府每年需要支付6000万元的补贴，日均补贴164383元，而坪山快捷线的日均客流量为4833人次，相当于每人次补贴34元，补贴标准远高于地铁和地面公交等城市公共交通。当然出现如此高补贴的标准可能有两方面原因：一是坪山快捷线仍然处于客流培育期；二是在信息不对称情况下，现有的补贴方案可能存在补贴过高的问题。

2.尚未建立综合开发溢价回收机制

土地是地方政府筹措大型投资项目资金的重要来源，政府应进一步发挥市域（郊）铁路对新型城镇化的支撑服务作用，集约利用资源，拓展城市综合服务功能，提高城市综合承载能力；依托市域（郊）铁路通道推进城市新区和外围城镇组团建设，引导人口布局，不断优化城市空间。支持通过既有铁路站场土地综合开发，盘活利用既有铁路设施，规范推进新建市域（郊）铁路站场土地综合开发。鼓励市域（郊）铁路相关企业通过物业开发、物业租赁和管理、车站和车辆商业开发等形式，构建综合开发溢价回收机制，支持市域（郊）铁路发展。

3.投融资模式创新不足

商业开发是缓解财务压力的主要手段，但是我国市域（郊）铁路项目的商业开发水平有待提高。如在场站综合利用、商业开发等方面几乎没有作为，使得项目单纯依靠票款，收入来源单一且规模不大。目前绝大部分项目建设、运营和管理成本基本都由城市政府承担，项目资金来源太过单一，主要表现为建设资金筹措渠道狭窄，而各类金融企业、保险机构、民营企业等社会资本与城市政府合作建立市域（郊）铁路多元化投融资体系方面的尝试刚刚起步，且面临诸多问题。如何制定切实可行的建设期资本金筹措方案、建设期债务资金筹措方案以及运营期的还本付息、运营补亏、重置更新等资金保障方案，确保市域（郊）铁路的持续健康发展，任重道远。

（五）服务水平仍待提升

1.部分项目尚未公交化运营

当前，市域（郊）铁路项目的服务水平仍有较大提升空间，特别是部分项目仍难以做到公交化运营。市域（郊）铁路作为城市公共交通系统的重要组成部分，需要与现有的城市轨道交通系统一体化发展，从而达到公交化运营要求。目前，坪山快捷线是租用广铁集团的客运服务开通的市域（郊）列车，采用铁路客运规则，在购票、安检和换乘等方面与城市公共交通兼容性较差。以购票系统为例，现有的坪山快捷线车票需通过铁路的线上、自助机和人工购票系统购买，未能与深圳市城市公共交通卡实现对接。深圳市域（郊）列车和城市轨道的安检系统完全分离，在深圳北站下地铁后，如果换乘市域（郊）列车，必须重新通过铁路系统的安检，这将增加旅客出行的时间成本。对通勤客流而言，时间成本是其选择交通工具的关键性因素，这种“换乘不便”大大降低了市域（郊）列车对通勤客流的吸引力。

2.运输服务组织有待优化

我国已经公交化运营的项目在速度和班次等运输组织方面有改进需求。以上海金山铁路为例，一方面，受制于线路设施及车辆技术标准，旅行速度相对于私家车高速公路出行速度仍较慢，故对偶尔出行的小康人群和经常出行的中产阶层以上人群的吸引力不足；另一方面，早晚高峰的班次密度仍很低，不能充分满足通勤通学客流需求。

 

第一篇 认识探讨篇

都市圈与市域（郊）铁路的界定 

一、都市圈与通勤圈 

二、市域（郊）铁路概念辨析及其定位

补足都市圈交通短板，推进市域（郊）铁路有序发展

一、有序推进市域（郊）铁路建设，是交通运输供给侧结构性改革的重要内容

二、明晰重点，稳步推进市域（郊）铁路发展

三、完善机制，务实推进市域（郊）铁路发展

四、健全制度，科学推进市域（郊）铁路发展

推进市域（郊）铁路有序发展的思考

一、市域（郊）铁路是交通短板中的短板

二、发展市域（郊）铁路应牢牢把握通勤功能

三、推进市域（郊）铁路有序发展的几个问题 

市郊铁路：促进铁路与城市融合

一、铁路与城市交通的不同特征

二、铁路、城市应该合作发展市郊铁路

三、促进铁路与城市融合，发展市郊铁路

市域（郊）铁路是当前及今后重要的投资领域

一、市域（郊）铁路是交通基础设施投资的重要领域

二、市域（郊）铁路带动相关产业发展

三、在市域（郊）铁路建设中推广应用PPP模式

利用既有铁路开行市郊列车，促进客运“公转铁”

一、利用既有铁路开行市郊列车的基本情况

二、优先利用既有铁路开行市郊列车的积极意义

三、促进利用既有铁路开行市郊列车的建议

 

第二篇 国际经验

国外都市圈概念的演化及其界定

一、都市圈的概念及主要演化历程

二、其他典型都市圈层相关概念及演化历程

三、当前我国对都市圈内涵的讨论 

国外市郊铁路建设、管理和运营模式及其借鉴意义

一、国外市郊铁路建设、管理和运营主要模式 

二、国外市郊铁路建设、管理和运营的特点

国际典型都市圈市域（郊）铁路发展情况

一、纽约大都会通勤铁路系统：都市圈核心区域位势推进通勤铁路资源优化配置 

二、大波士顿地区通勤铁路系统：政企联合下共同服务供给模式

三、东京都市圈市郊铁路系统：充分发挥支撑都市圈发展的功能作用

四、大巴黎地区市域RER快线：顺应城镇化发展趋势规划指导市域铁路发展

五、大伦敦地区市郊铁路系统：有效拓展城市辐射发展范围

国际典型案例经验对我国市域（郊）铁路发展的启示

一、市域（郊）铁路发展对于都市圈发展具有重要意义

二、市域（郊）铁路可持续发展离不开有效机制的建立

三、政府宏观管理指导是市域（郊）铁路建设发展的重要动力

四、因地制宜走出中国特色的市域（郊）铁路发展道路 

 

 第三篇 国内实践

我国市域（郊）铁路总体情况

一、我国市域（郊）铁路的发展现状

二、我国发展市域（郊）铁路地方与国家铁路的合作机制

三、我国市域（郊）铁路发展面临的主要问题

改扩建既有铁路为专用市域（郊）铁路的案例——上海

一、上海金山铁路的建设情况

二、上海金山铁路的运营情况 

三、上海金山铁路具有重要意义

四、小结

改造既有铁路资源开行市域（郊）列车的案例——宁波

一、宁波至余姚市域铁路的建设情况

二、宁波至余姚市域铁路的运营情况 

三、宁波至余姚市域铁路的特点与问题

四、小结

直接利用富余能力增开市域（郊）列车的案例——深圳

一、深圳坪山快捷线的建设情况

二、深圳坪山快捷线的运营情况

三、深圳坪山快捷线的特点与问题

四、小结

新建市域（郊）铁路的案例——成都和温州

一、成灌铁路 

二、温州S1线

我国对市域（郊）铁路发展的指导文件与相关规划

一、国家层面对市域（郊）铁路发展的指导文件

二、国家层面对市域（郊）铁路发展的规划

三、部分地方政府对市域（郊）铁路发展的规划 

 第四篇 政策研究

我国市域（郊）铁路规划建设的基本管理政策

一、规划编制及审批

二、项目审批及建设 

三、设计标准和建设规范

我国支持市域（郊）铁路发展的既有政策述评 

一、国铁既有相关政策和举措 

二、投融资领域相关政策

三、土地综合开发主要政策 

四、相关领域的试点示范工作基础 

支持市域（郊）铁路发展的相关政策经验

一、国内外铁路领域相关改革和发展经验 

二、交通运输相关领域投融资体制机制创新经验 

三、国内外轨道交通土地综合开发的典型案例分析

四、现有试点示范工作的基本经验 

利用既有铁路发展市域（郊）铁路的合作机制建议

一、规划及项目管理机制

二、投融资及建设管理机制

三、运营管理机制 

四、政策沟通机制

五、监管和仲裁机制 

推进我国市域（郊）铁路发展的建议举措 

一、加强行业主管部门指导

二、完善国铁相关管理体制机制 

三、优化地方政策支持

四、多主体联动提升综合开发收益

五、持续做好试点示范工作

六、强化基础研究工作支撑