毫无疑问，文书行政的执行者是书记官。隶属于各个官署的书记官，其官阶分为若干层级，职名也各不相同。根据居延简牍和敦煌汉简来看，都尉府配有被称为掾史和书佐的书记官，候官配有令史和尉史，而其下属的部则有候史。他们在书记官中的级别算是最低的，例如，令史的官秩为百石以下。他们的职责不仅包括撰制应发文书，还包括誊写已收文书、编制各种簿籍、誊写此类簿籍并且将之报送上级机关，等等。
以文书为手段展开的行政活动，以文字的读写为前提。当然，就文字的读写而言，文字的学习和掌握又是必要的。这种学习可以有多种多样的路径和目的。首先，学习者可以分为以下两种：
1．不识字的学童。
2．从事要求具备文字读写能力之职业的人。
两者同样都是文字的学习者，但是他们的目的不同，而且识字程度、学习方法和教材也存在差异。我这里所说的“识字程度”，是指掌握文字的数量多少以及水平高低。首先，需要指出的是，文字阅读能力并不等同于文字书写能力。掌握文字的程度，可以分成以下若干等级：
A．完全不能解读文字，无法理解书写的内容。
B．只会读写自己的名字。
C．掌握了日常生活会话所用文字。
D．能够理解官府通知（公文）的内容，而且可以拟制公文。
E．可以读解书籍内容，还能撰写知识人层次的文章。
事实上，就“识字能力”而言，并没有一个很清晰精确的判断标准。故此，带有歧视性色彩的“文盲”和“文盲率”这两个词，也没有明确的定义。虽然可以将识字程度分为以上由A到E若干级，但是这种分级极为粗略，并不存在界限清楚的分类标准。①在此，之所以设定C、D两个等级，是由于以皇帝诏书为首的各级命令均以文书的形式进行传达，有的在各级行政机关之间处理，有的则向一般民众宣谕，这些都与识字水平密切相关。可以毫不夸张地说，文书行政是在识文解字的前提下有效运转的。在这个意义上来讲，标准D极其重要，文书用语具有很强的专用性，远比日常生活中使用的词汇和文字难以理解，故而必须与标准C区分为两个不同级别。本章将就文书行政、书记官、官吏的文字学习以及吏员的选拔考试和任用资格等问题展开论述，进而弄清文书究竟能够传达到何种层面。并非所有人都拥有识字能力，即便是在吏员当中，也有一些不能阅读文字的下级僚属。汉代的普通大众识字能力有限，甚或目不识丁，这也是很容易想象的。那么，在行政信息无法以书面文书的形式进行传达的社会基层，必要的指令又是如何发布的呢？
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