第一章 义务教育均衡发展进程中政府治理与研究梳理
中华人民共和国成立70多年来，中国教育事业取得了举世瞩目的巨大成就，探索建立了社会主义教育制度，开辟并不断完善中国特色社会主义教育道路，构建起基本完善的中国特色社会主义现代化教育体系，在中国教育史和人类文明史上谱写了辉煌篇章 。学前教育毛入园率从1950年的0.4%提高到2018年的81.7%；小学净入学率从1949年的20%提高到2018年的99.95%；初中阶段毛入学率从1949年的3.1%提高到2018年的100.9%；高中阶段毛入学率从1949年的1.1%提高到2018年的88.8%；高等教育毛入学率从1949年的0.26%提高到2018年的48.1% 。在义务教育领域，我国在全面普及城乡免费义务教育，从根本上解决了适龄儿童少年“有学上”的基础上，在进入21世纪后深入推进义务教育均衡发展，努力实现所有适龄儿童少年“上好学”，谱写了中国教育发展的新篇章。回顾义务教育均衡发展历程及其政府角色，梳理义务教育均衡发展相关研究成果，可以为新时代加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意教育提供政策思路与实践参考。
第一节 义务教育均衡发展与提升政府治理能力
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出，要“建立城乡一体化义务教育发展机制，率先在县(区)域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进”。由于当前我国义务教育实行的是“国务院领导，省级政府统筹规划实施，县级人民政府为主”的管理体制，各级政府在义务教育均衡发展中扮演重要角色。按照十八届三中全会“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略部属，深化教育领域“放管服”改革，转变政府职能与优化管理方式，成为教育领域治理能力建设的重要任务。因此，中国义务教育的均衡发展历程，就是各级政府教育治理能力建设的历程，两者间呈现出同频共振、互为促进的关系。
一、义务教育均衡发展的政策变迁与发展历程
教育是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。教育能够有效地提高人口素质和劳动力水平，为我国经济社会转型和科技创新提供人才支持；能够为社会公众提供阶层流动的机会，从而成为社会长治久安、和谐稳定的助力器；能够促进个体身体、心理、智力、思维、社会参与等多方面发展，从而为个体全面发展并实现人生价值奠定基础。党中央、国务院高度重视教育事业，努力推进城乡义务教育均衡发展，尤其在基本实现普及义务教育以后，推进义务教育均衡发展就成为教育事业发展的关键任务。回顾我国义务教育均衡发展历程，大致上可分为辅助兼顾、逐步推进、深入落实三个阶段。
(一)义务教育均衡发展辅助兼顾阶段：1978～2000年
1949年中华人民共和国的成立，标志着我国从半殖民地半封建社会向新民主主义社会的根本转变，开启了中国教育的新航程。从中华人民共和国成立到社会主义改造基本完成的7年，是共和国教育的初创阶段，也是社会主义教育的奠基阶段。截至1957年，全国学龄儿童入学率达到61.7%，远远超过中华人民共和国成立初期的20% 。1958年4月和6月，中共中央分两阶段在北京召开全国教育工作会议，并在这之后颁布了《关于教育工作的指示》，明确了党的教育方针，即“教育为无产阶级政治服务，教育与生产劳动相结合”。由于“大跃进”和“文化大革命”的冲击，中国经济社会发展遭到严重打击，中国教育事业跌入低谷。
1978年4月，中华人民共和国成立后的第四次全国教育工作会议在“文革”结束后召开。邓小平同志在讲话中全面阐述教育要为实现四个现代化服务的思想。这次会议之后，教育的恢复和整顿出现新局面，1979年11月，中共中央批转《中共湖南省桃江县委关于发展农村教育事业的情况报告》，报告提出了“两条腿走路”“三种教育”(指普通教育、业余教育和学前教育)一起抓的方针。1980年12月，中共中央、国务院发布《关于普及小学教育若干问题的决定》，要求“在80年代，全国应基本实现普及小学教育的历史任务，有条件的地区还可进而普及初中教育。经济比较发达、教育基础较好的地区，应在1985年前普及小学教育，其他地区一般应在1990年前基本普及”。1982年，新修订的《宪法》明确提出“普及小学教育”目标。同一时期，教育部先后颁布《关于办好一批重点中小学试行方案》《关于分期分批办好重点中学的决定》等政策，办好一批“重点校”成为这一时期重要任务。总体看，面对我国经济基础薄弱和教育落后的现实问题，改革开放初期国家优先普及小学教育，并在实践中采取了“两条腿走路”“重点校”等非均衡发展策略，但追求普及却是与均衡理念相一致的。
1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》正式颁布，明确了教育体制改革的根本目的是“提高民族素质，多出人才、出好人才”，并率先提出了“普及九年义务教育”的目标。《决定》指出，“必须鼓励一部分地区先发展起来，同时鼓励先发展起来的地区帮助后进地区，达到共同的提高”。基于这一精神，全国被划分为沿海和内地发达地区、中部中等发展程度地区以及西部经济落后地区“三类地区”，按照各自不同的经济发展程度制定了分期分批实现普及九年义务教育的目标。1986年4月，《中华人民共和国义务教育法》提出普及九年义务教育。这之后的义务教育按照“分级管理、分灶吃饭”的要求，经费投入责任被下放到地方财政。其中，城市教育经费由市县财政负责，农村义务教育经费由乡镇财政承担，形成了“县、乡、村三级办学，以乡、村为主，县、乡两级管理”的农村义务教育发展格局，为义务教育的非均衡发展埋下了隐患。
1993年《中国教育改革和发展纲要》的颁布延续了“效率优先、兼顾公平”的指导方针，均衡发展也因而处于兼顾地位。1994 年发布的《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》再次向三类地区提出不同的发展目标与发展速度要求，对九年义务教育的基本普及年限做了不同规定。1995年发布的《国家教育委员会关于评估验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》，进一步强化了“重点校”建设逻辑，引发了各地义务教育阶段示范校的建立高潮，加剧了一般学校与示范性初中、示范性小学的差距。1995～2000年，国家开始实施“国家贫困地区义务教育工程”等攻坚计划，加快了中西部地区“两基”进程，采取了义务教育阶段学生免试就近入学、增加财政投入、加大转移支付力度、改善薄弱学校等措施，分步推进义务教育发展。
城乡有别的义务教育均衡兼顾政策推动了我国义务教育快速发展。1978～2000年，我国义务教育出现了超常规的发展局面，用比较短的时间走完了一些发达国家几十年甚至上百年才走完的路程，基本实现城乡所有适龄儿童“有学上”。从升学率看，小学学龄儿童入学率由1978年的95.5%上升到2000年的99.1%；小学毕业生升学率从1978年的87.7%增长到2000年的94.9%，增长7.2个百分点；初中毕业生升学率由1978年的40.9%上升到2000年的51.1%，增长9.2个百分点 。从受教育年限看，到2000年，全民受教育水平由1985年以前的人均4.3年提高到人均8.1年，全国十多个省实现全省“普九”，70%以上的县实现全县“普九”，全国“普九”人口覆盖率达到85%以上，基本实现了“两基”目标。
回顾此阶段义务教育发展历程，义务教育经费投入和“重点校”政策对义务教育均衡发展的影响*为凸出。由于乡级财政实力不均衡，以“乡、村为主”的经费供给体制造成了农村教育经费严重匮乏，加剧了义务教育在区域、城乡之间的不均衡发展局面。而“重点校”政策也加大了学校之间的差距，重点学校无论在资源、生源还是教育成果等方面都越来越好，而非重点学校则成了薄弱学校，形成了我国义务教育发展地区与学校间不均衡局面。 在区域差距方面，1999年全国和东部小学校舍危房率为0.72%和0.28%，而西部地区却为1.47%，青海省、宁夏回族自治区等地更高达4%以上，区域办学条件差距明显。财政预算内教育经费支出的城乡差距方面，1999年城镇初中和小学生均分别是811.69元和515.27元，而农村却只有485.82元和310.50元，城乡教育经费差距明显。 在“两基”方面，虽然到2002年时全国已有涵盖91.8%的人口的地区基本普及了九年义务教育，青壮年文盲率降低到5%以下，但西部地区“两基”人口覆盖率只有77%，仍有410个县级行政单位尚未实现“两基”，人均受教育年限仅为6.7年。
(二)义务教育均衡发展逐步推进阶段：2001～2010年
即将迈入新世纪之际，中国政府颁布了《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出实施“跨世纪素质教育工程”，把普及义务教育工作的重点和难点确定在中西部地区，重点放在山区、牧区和边境地区。针对部分地区教育经费投入不足问题，提出各级财政要认真落实已出台的筹措教育经费的各项法律规定和政策，特别是要保证做到《教育法》规定的教育经费的“三个增长”(即各级政府教育财政拨款的增长要高于同级财政经常性收入的增长，在校学生人均教育经费逐步增长，教师工资和学生人均公用经费逐步增长)。
为破解阻碍义务教育均衡发展的体制性障碍和缓解农村税费改革带来的突出矛盾，2001年5月国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，提出了建立“国务院领导，地方政府负责、分级管理、以县为主”的义务教育管理体制，明确“县级人民政府”是义务教育发展的主要责任者，将责任主体由之前的“乡镇政府”提升至“县级政府”，变“市、县、乡”三级办学体制为“市、县”两级。《决定》同时提出将采取“撤点并校”方式推动义务教育均衡发展，包括撤除教学点合并中心校和撤村小并入城镇校两种形式，要求“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”予以落实。此举有利于优化教育资源配置，通过整合、统筹城乡教育资源，让农村学生与城市学生一起享受优质教育，实现义务教育均衡发展。2001年7月，《全国教育事业第十个五年计划》颁布，提出了教育事业“均衡发展”的概念。
随着经济发展、农村义务教育经费保障体制改革的推进，国家逐渐将目光转向城乡义务教育均衡发展。2002年2月，教育部发出《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》，首次提出“积极推进义务教育阶段学校均衡发展”的目标，要求城市地区要结合城区改造和学校布局调整，加快薄弱学校改造，努力扩大义务教育阶段优质学校的规模，满足人民群众对高质量教育的需求。在随后颁布的《基础教育工作分类推进与评估指导意见》中，也提出了“要在教育经费、办学条件、师资队伍等方面达到区域内基本均衡发展的要求，薄弱学校基本消除。”2003年9月，国务院召开了第一次全国农村教育工作会议，并在《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》和《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中提出，要“继续推进中小学布局结构调整，努力改善办学条件。加大城市对农村教育的支持和服务，促进城市和农村教育协调发展。”同年召开的十六届三中全会将“统筹城乡发展”作为五个统筹的重要内容，将城乡教育一体化纳入城乡一体化的重要组成部分。自此，义务教育工作重心由“两基”为核心的均衡发展“辅助兼顾”过渡到“逐步推进”阶段。
2005年5月颁布的《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》是我国第一个全面阐述义务教育均衡发展的政府性文件。《意见》提出，“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展”“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件差距”“不得将学校分为重点学校和非重点学校”“学校不得分设重点班和非重点班”等要求。《意见》还提出建立规范化、科学化、制度化的义务教育教学质量监测评估体系和教学指导体系，大力推动现代教育技术在教学中的应用，全面提高农村学校的教师素质和教育教学质量，做到“办好每一所学校，教好每一个孩子”，实现城乡义务教育均衡发展。2005年12月，国务院发布《关于深化农村义务教育经费保
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