第一章 绪论
第一节 大学行政权力为什么需要制定权力清单
可能很多人会问：政府推行权力清单制度，大学就要跟随吗？大学与政府的不同是否能为规制大学行政权力提供其他的路径？清单制度适合大学行政权力吗？这些问题事关制定大学行政权力清单的前提，本节因循为什么—是什么—怎么办的思路，尝试从我国大学治理的独*性、大学行政权力为何物以及大学治理的自我提升等方面进行回答。
一、研究背景及价值
（一）我国大学治理的独*性
纵观大学的发展史可以发现，随着大学功能从*初纯粹追求“闲逸的知识”扩张为学术研究、人才培养、社会服务和文化传承与创新，在这个功能还将不断加总、扩张的过程中，大学从*初的纯私人事务逐渐演变成愈来愈“公”的机构。随着国家日渐以积极姿态介入大学和大学功能的不断扩张，国家和大学之间的关系也从平行变为包含，大学自治也从纯粹的“薄”自治转向包含多元利益主体的“厚”自治。尽管学术自由和大学自治仍然是现代大学的理论支点，但社会的发展已经彻底改变了“教授大学”“学生大学”的旧有面貌，带来了大学与政府、民主与专业、大学内与外等诸多关系治理的复杂化，而这种复杂化由于中国独*的国情和中国大学独*的肇始和发展历程而使大学治理更加“剪不断，理还乱”。
第一，大学与政府关系复杂化。其一，从中世纪大学只需从世俗皇权和教权处获得特许状就可以享有事实和法律上的自治，到随着现代民族国家的建立和工业革命、新技术革命的兴起，大学从“学术共同体”演变成“学术-行政共同体”，乃至今日世界各国大学自治都面临的大学与国家立法权、行政权、司法权的协调问题。这种大学与政府关系的变化必然带来大学治理的复杂化。其二，学术权力与行政权力的紧张关系。大学*初作为一个学者行会组织，是基于学者的专业知识，因此，学术权力就成为学者独享的天然权力，这是学术自由的起点，也是大学自治的合法性来源，但随着大学的世俗化、科学进入大学、大学规模扩张、大学事务增加、大学关系日益复杂等诸多因素，行政系统开始诞生并逐渐成长为一支影响力日益增大的力量，处理学术权力与行政权力的冲突就成为大学治理必须要解决的复杂问题。其三，随着大学从社会的边缘走向社会的中心，社会各群体和各种组织都希望通过合作、捐赠等各种方式加强对大学的影响、控制和主导，这必然反映在大学治理结构之中，而知识全球化和高等教育的全球化又要求大学在满足本国需求之外还需与国际接轨。诸多变化已改变大学的本来面貌以及大学作为学术组织和“象牙塔”的各种关系，随之而来的则是大学治理的复杂化。
反观我国大学治理，在面临上述大学治理普遍复杂性的同时，还面临自身治理性质、治理目的、治理模式等多种独*性。首先，我国大学治理既不是共同治理，也不是分享治理，而是授权治理①。众所周知，欧美国家的大学一般有两种性质的治理：一种是共同治理，即大学是一个学术共同体，各种治理机构互不隶属，协商决定但又各自独立处理大学事务；另一种是分享治理，即大学是一个复杂的利益共同体，是校内外各种利益群体基于维护自身利益需要而在不同利益群体中形成的共同分享大学治理权力的结构体系。我国的社会环境、大学诞生的起源和高等教育体制等多种因素决定了我国大学治理的权力既不是来自学术共同体的专业权力，也不是来自利益相关者的利益权，而是来自外部党政组织的授权。也就是说，大学治理的合法性来源于外部党政组织的赋予，与治理相关的范围、内容、形式、程序等都由相关政策法规文件规定，没有规定的治理不具备合法性，也不具有影响力。这种不同于国外大学的治理性质决定了我国大学治理只能是党政领导下的治理，舍此任何治理都不具备合法性和独立性。进言之，我国大学治理只能是在不改变、不影响或不弱化任何党政领导体制基础上的对现行体制机制的补充治理。这种完全不同于国外大学的治理性质也决定了我们不能照搬国外大学的治理，也不能想当然地以此界定我国的大学治理。
第二，我国大学治理的目的是形成治理的平衡体系。尽管任何大学治理在宏观层面都涉及包括政府在内的社会组织与大学的关系，微观层面涉及大学内部各群体的关系，但这些关系在不同治理背景下有些是原生的，有些是后发的。欧美国家调解大学内外部关系的基本原则主要是学术自由、大学自治、学术自律等，这些原则是欧美大学从中世纪肇始之日起就存在并在大学数百年的历史演变中逐渐确立并内化在大学治理之中。我国特殊的社会文化以及大学诞生和发展的环境，决定了大学治理需要“构建以党委领导下的校长负责制为核心，以职能部门为依托，以学术委员会、教代会、理事会等为支撑的现代化大学内部治理体系。坚持和完善这个治理体系，才能形成‘党委领导、校长负责、教授治学、民主管理’的治理格局，释放办学活力，激发办学动力，不断提升高校办学治校的治理能力”②。然而，一些大学由于自身办学的主动治理动力不强，更多的是按照上级党政部门的政策文件来被动落实，甚至有时还是形式落实，实质较少。这种动力不足必然传导到职能部门和各二级学院，导致被动应付多，积极作为少。因此，在这种背景下，我国大学治理的目的是在充分调动各治理主体的参与度和积极性的基础上，建立党、政、学各自权力的平衡治理体系，*终实现按照大学规律办学，真正实现立德树人。制定大学行政权力清单制度正是要通过确定、规范和限制大学行政权力的运行，以期建立各权力，特别是学术权力与行政权力的治理平衡体系。
第三，我国大学治理宜采用嵌入式模式。欧美大学治理之所以采用共同治理和分享治理的模式是因为欧美社会长期将大学视为一个学术共同体和利益共同体的认知基础，并在大学的发展和演变中逐渐探索和建立起来的，而我国大学授权治理的基础和逻辑与此大相径庭。我国大学治理不是要用新机制取代现体制，而是要在现行体制下探索建立若干新的治理机制，以弥补现行体制机制的不足，完善现行体制机制。要解决我国大学治理面临的大学与党政、大学与社会、学校与院系、大学党政与学术等复杂关系，采取“推倒重来”的办法，不管从历史、逻辑还是现实来看，都是行不通的，而嵌入式模式才是一种面对实际的实事求是的选择。当然，即使采用这种嵌入式模式，我们也要以批判精神，合理学习和借鉴欧美大学的治理经验和治理优势，整体移植是不合适的。只有在现有体制机制基础上，在学校层面更加完善学术治理机制，在院系层面建立真正的自主办学机制，在权力的平衡和制衡上有更多适合各自不同类型和定位的大学的具体制度安排，我们的大学治理才能更加有效。
（二）我国大学行政权力为何物
实行大学行政权力清单制度的前提是弄清楚大学行政权力为何物，大学行政权力在大学是否拥有存在的合法性。只有弄清楚这些基本问题，才能谈得上对其进行规范和制衡，否则就会给大学行政权力带来许多误读，不利于大学行政权力清单制度的施行。澄明误读，说明其合法性，对大学行政权力和大学行政权力清单制度都有重要价值。
1. 大学行政权力的单向度误读
梳理有关大学行政权力的研究发现，目前大多数研究基本上从大学内外两个方面描述，研究结论也基本一致。从大学行政权力的外部来说，主要是国家和政府权力过大③④。从大学内部来看，大学权力结构和治理结构行政化倾向让行政权力与学术权力发生冲突，大学去行政化的声浪日益高涨。为此，2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。可见，从国家层面来说，整体取消学校的行政级别将是未来发展的大趋势⑤。
值得注意的是，大学行政权力是连接各方的“节点”和“焦点”，但本身又是几乎没有深入研究的“盲点”。即使对大学行政权力本身的寥寥研究⑥，也大都淹没在张扬学术权力的洪流中。单向度的视角和现实产生的许多误读有待我们厘清和追问：大学行政权力在大学是否具有合法性？大学行政权力之于大学到底有何价值？大学行政权力的本质和边界何在？大学去行政化到底要去什么？大学行政权力“任尔东西南北风”是否有解？
2. 我国大学行政权力的范畴、来源和合法性基础
如果我们能够超越“以西为宗”和“二元对立”的视角，从环境和遗传的角度客观地观察和分析我国大学行政权力，从范畴、来源和合法性等多角度全面理解大学行政权力，就可以更加客观理性地认识我国大学行政权力。
（1）大学行政权力的范畴
我国学者对于西方大学的理解基本上还是来自伯顿 克拉克对大学学术权力的10种类型⑦细分中由董事权力（来自院校）、官僚权力（来自院校）和官僚权力（来自政府）所构成的行政权力，而对中国大学行政权力的研究则从主体、客体、来源、职能等多角度进行了界定⑧，这种不同从一个侧面反映了我国大学行政权力的特点。同时，我国大学权力又与“美国教育法只谈学术权力，不谈行政权力；而德国教育法只谈行政权力，不谈学术权力”⑨的做法大相径庭，“中国大学的权力结构兼具欧洲大学的特点和美国大学的特点的同时更多具备着两类大学的缺点”⑩。这种“缺点”就是我国大学行政权力不但包含自身，还将政治权力、政府权力以及部分学术权力、市场权力、学生权力涵盖其中。我们应正视这种不同，并在此基础上谈论如何规制大学行政权力，这样才能从根本上坚持实事求是的基本立场。
（2）大学行政权力的来源
中西方大学呈现迥异的路径。众所周知，大学作为欧洲中世纪独*的既分权又分裂的社会的偶然产物和主要由学者组成的行会组织，在肇始之初由于规模较小、职责单一，学者权力、学术权力和行政权力处于一体不分的状态，并无我们如今谈论的看似泾渭分明的各种权力。如果非要赋予当时大学的权力一个名称的话，称之为“学者权力”或“大学权力”似乎较为合适。“近代大学的世俗化和科学教育，不仅导致大学功能的世俗化和学科结构的复杂化，而且带来了大学规模的不断扩大，以及维持大学运行的事务性工作日益复杂”11。“由于机构变大了，所以行政管理作为一种特殊的职能变得更加程式化和更为独立出来了；由于机构变得更为复杂，行政管理的作用在使大学整体化方面变得更加重要了。”12于是，行政管理成为任何一所大学都必须面对而且要不断解决好的重要问题，行政权力日益在大学和大学发展中占据重要位置。
反观我国大学演变史，尽管关于大学起源有不同看法，但现代意义上的大学起源于京师大学堂仍是基本共识。清末大学在中西剧烈冲突、民族内忧外患的背景下产生，目的就是“培植非常之才，以备他日特达之用”13。救亡图存是大学*大的产生动因和存在价值，尽管其背后是知识的支撑，但知识本身并没有成为它的逻辑起点。这是中西方大学诞生的*大不同，也从源头上决定了中西方大学行政权力的不同。中国大学为完成使命，成为政府机构的同构和延伸，行政权力一统大学就成为历史的必然选择。民国时期，学术权力开始萌芽，在经历与行政权力的此消彼长之后，逐渐在大学取得自己的一席之地。中华人民共和国成立后，大学的使命是为建设新中国培养人才服务，知识和学术依然不是它的本质，大学权力结构与政府再次同构、行政权力再次主导大学依然是历史的必然。尽管此后有几次高校管理体制的收放改革，但并没有从本质上改变行政权力主导大学的局面。
（3）大学行政权力的合法性基础
中国大学与西方大学是同中有己。“同”是基于大学的一般特性而具有的普遍性，“己”是基于自身发展的特殊性，二者共同构成了中国大学行政权力的合法性基础。西方大学行政权力从学者权力中分化和授权而来，在适应和满足大学发展中承担了必然职责而取得合法性。我国大学行政权力更是自大学肇始之日起就与大学同生同构，享有类似西方大学学术权力在大学的天然合法性。笔者在拙作《中国大学行政权力合法性研究》中运用理想类型
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