第一章 绪论
本章介绍政府及民间非营利组织会计的基本理论及核算方法。
【重要概念】政府会计 民间非营利组织会计 政府会计标准体系 政府预算 国库集中收付制度
【会计准则】《政府会计准则—基本准则》实施时间：2017年1月1日
【其他规章】《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》实施时间：2014年12月12日
第一节 政府及民间非营利组织会计组成体系和特征
一、政府及民间非营利组织会计组成体系
政府及民间非营利组织会计是以货币为主要计量单位，对政府财政资金、政府单位和民间非营利组织业务资金活动过程及结果，进行全面、系统、连续的核算和监督，以加强预算管理和财务管理，提高资金使用效果的一门专业会计。政府及民间非营利组织会计组成体系包括政府会计和民间非营利组织会计。政府会计包括政府单位会计（主要指行政事业单位会计）和政府财政会计（又称财政总预算会计）。
政府及民间非营利组织会计的主体主要包括各级政府、各部门、各单位、民间非营利组织。其中，各级政府是指承担广泛受托责任的一级政权的政府，包括中央政府、各省（自治区、直辖市及特别行政区）；各部门、各单位是指与本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系的国家机关、军队、政党组织、社会团体、事业单位和其他单位；民间非营利组织是指由民间出资举办的，不以营利为目的，从事教育、科技、文化、卫生、宗教等社会公益活动的非营利性组织，包括非营利性民办学校、医疗机构等社会服务机构，境外非政府组织在中国境内依法登记设立的代表机构等。
二、政府及民间非营利组织会计的核算对象
政府及民间非营利组织会计的核算对象是指政府及民间非营利组织会计核算和监督的基本内容，即政府及民间非营利组织会计工作的客体。在预算执行和开展业务过程中，各级政府财政部门、政府行政事业单位和民间非营利组织一方面要组织各项收入，另一方面要安排各项支出，各项收支执行的结果又形成结余或超支，这就形成了政府财政部门、政府行政事业单位和民间非营利组织的资金运动。政府及民间非营利组织会计的一般对象就是各级政府财政部门、政府行政事业单位和民间非营利组织在预算执行和业务活动过程中形成的资金运动及结果。
对会计对象进一步分类则是会计对象的具体化，被称为会计报表要素。政府会计要素分为政府预算会计要素和政府财务会计要素。政府预算会计要素包括预算收入、预算支出和预算结余。政府财务会计要素包括资产、负债、净资产、收入和费用。民间非营利组织会计要素包括资产、负债、净资产、收入和费用。
三、政府及民间非营利组织会计的特征
（一）出资者提供的资金不具有营利性和增值性，但具有限制性 政府及民间非营利组织的出资者不要求投资回报，但要求政府及民间非营利组织按法律规定或出资者的意愿取得资金，并将资金使用在规定时间、用途、标准上，即要求资金有限制性。
（二）有关财政资金的收支项目要适应政府预算管理的要求 政府及民间非营利组织会计核算和监督的资金大部分属于政府财政资金，特别是政府会计核算和监督的资金基本上来源于财政资金，所以政府会计数据口径，要同国家预算口径相一致，决算报表的收支科目与口径应与国家预算收支科目与口径一致，其预算收入、预算支出等明细核算也要按预算收支科目来进行，因此，有关财政资金的收支项目应适应政府预算管理的要求。
（三）政府会计采用财务会计与预算会计适度分离又相互衔接的模式 政府会计由政府预算会计和政府财务会计构成。政府会计核算模式应当实现预算会计与财务会计适度分离又相互衔接，全面、清晰反映政府财务信息和预算执行信息。
1. 预算会计与财务会计适度分离
（1）双功能。政府会计应当实现预算会计和财务会计的双重功能。预算会计对政府会计主体预算执行过程中发生的全部预算收入和全部预算支出进行会计核算，反映和监督预算收支执行情况。财务会计对政府会计主体发生的各项经济业务或者事项进行会计核算，反映和监督政府会计主体财务状况、运行情况和现金流量的变化等。
（2）双基础。财务会计实行权责发生制；预算会计实行收付实现制，国务院另有规定的，从其规定。
（3）双报告。政府会计主体应当编制政府决算报告和政府财务报告。政府决算报告的编制以收付实现制为基础，以预算会计核算生成的数据为准。政府财务报告的编制以权责发生制为基础，以财务会计核算生成的数据为准。 为了适应政府会计的核算要求，政府会计核算应采用平行记账方法。 平行记账指政府会计主体在对涉及预算管理的现金收支业务进行处理时，将财务会计核算与预算会计核算同步进行的会计记账方式。《政府会计制度—行政事业单位会计科目和报表》规定，单位对于纳入部门预算管理的现金收支业务，在采用财务会计核算的同时应当进行预算会计核算；对于其他业务，仅需进行财务会计核算。
2. 预算会计与财务会计相互衔接
预算会计和财务会计适度分离，不是要求政府会计主体分别建立预算会计和财务会计两套账，对同一笔经济业务或事项进行会计核算，而是要求政府预算会计要素和政府财务会计要素相互协调，决算报告和财务报告相互补充，共同反映政府会计主体的预算执行信息和财务信息。
应特别注意的是，民间非营利组织会计仍然采用的是单基础、单系统的会计模式，即民间非营利组织会计采用权责发生制进行核算，以财务会计核算生成的资料编制财务会计报告。
（四）成本核算和盈亏核算具有独特性
政府及民间非营利组织是不以营利为目的开展业务活动的，所以政府及民间非营利组织会计是不需要进行利润核算的，但需要进行盈亏的核算。近年来，党中央从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，在多份文件中从不同角度对加强政府成本核算提出了要求。加强政府成本核算，是节约公共资源的需要，是公共服务或产品定价的需要，是完善绩效评价的需要。民间非营利组织也存在同样的成本核算的需求。但是，由于政府及民间非营利组织具有非营利性，因而其成本核算和企业的成本核算有着实质性的区别，特别是针对政府及民间非营利组织特殊业务的成本核算，如政府机构运行成本的核算、科研课题成本核算、医疗成本核算等，政府及民间非营利组织会计成本核算具有独特性。
四、政府会计标准体系
我国的政府会计标准体系主要由政府会计基本准则、具体准则及应用指南和政府会计制度等组成。
（一）政府会计基本准则 政府会计基本准则用于规范政府会计目标、政府会计主体、政府会计信息质量要求、政府会计核算基础，以及政府会计要素定义、确认和计量原则、列报要求等原则事项。基本准则是政府会计概念框架，用于指导具体准则和制度的制定，并为政府会计实务问题提供处理原则。2015年10月，财政部印发了《政府会计准则—基本准则》，并于2017年1月1日开始实施。
（二）政府会计具体准则及应用指南 政府会计具体准则依据基本准则制定，用于规范政府会计主体发生的经济业务或事项的会计处理原则，详细规定经济业务或事项引起的会计要素变动的确认、计量和报告。截止到2020年12月31日，财政部共颁布了存货、投资、固定资产、无形资产、公共基础设施、政府储备物资、会计调整、负债、财务报表编制和列报、政府和社会资本合作项目合同等10项政府会计具体准则，并陆续开始实施。
应用指南是对具体准则的实际应用作出的操作性规定。截止到2020年12月31日，财政部共颁布了固定资产、政府和社会资本合作项目合同等2项具体准则的应用指南。
（三）政府会计制度及补充、衔接规定
政府会计制度依据基本准则制定，主要规定政府会计科目及账务处理、报表体系及编制说明等。2017年财政部颁布了《政府会计制度—行政事业单位会计科目和报表》，陆续颁布了部分行业的事业单位实施政府会计制度的补充衔接规定。截至2021年8月31 日，财政部制定颁布了高等学校、医院等9个行业事业单位会计制度与《政府会计制度—行政事业单位会计科目和报表》的衔接规定及7个特殊行业执行《政府会计制度—行政事业单位会计科目和报表》的补充规定。这些衔接规定和补充规定都是政府会计制度的有机组成部分。
此外，为了及时回应和解决政府会计准则制度执行中的问题，进一步补充和完善政府会计标准体系，财政部还适时出台政府会计准则制度解释，以确保准则制度有效实施。截止到2021年8月底，财政部印发了政府会计准则制度解释共3项。
为了促进事业单位加强成本核算工作，提升单位内部管理水平和运行效率，夯实绩效管理基础，财政部于2019年12月颁布了《事业单位成本核算基本指引》，并于2021 年1月1日开始实施。
第二节 政府及民间非营利组织会计职能和信息质量要求
一、政府及民间非营利组织会计的职能
政府及民间非营利组织会计的职能是随着经济的发展和财政职能的转变而凸显出其新变化。随着社会的发展和政府职能的转变，政府及民间非营利组织会计的职能也随之相应拓宽和发展，其事前预测、事中控制、事后监督及参与决策的职能逐步得到加强，主要表现为以下方面。
（一）传统的核算和监督职能得到了更广泛的体现
会计的核算和监督职能被称为基本职能。随着社会和经济的发展，政府及民间非营利组织的职能也在不断地发生着变化，因而，传统的核算和监督职能的内容与作用都得到了一定程度的发展，这对于规范会计主体的行为，强化资金管理，提高资金有效性起到了新的作用。
（二）预测资金的发展变动趋势 政府及民间非营利组织会计特别是政府会计，根据其反映的结果，结合国民经济和社会发展状况，对未来的预算收支活动趋势和结构变化做出较为准确的预测，以有利于政府及有关部门采取科学的决策措施，编制科学的政府预算，满足政府实现职能的需要。
（三）为政府进行宏观经济调控提供数据支持 随着国家治理体系和治理能力现代化要求不断提高，政府预算绩效管理不断加强，政府财政的职能由原来单纯的分配、调节和监督，转变为资源配置、公平分配和稳定经济，在经济周期性波动中，分别实行结余政策、赤字政策和中性政策来抑制或刺激社会总需求，以实现社会总供给与社会总需求的平衡，保证国民经济的健康顺利发展。在政府财政发挥上述职能的过程中，需要政府及民间非营利组织会计核算生成的数据为政府进行宏观经济调控提供数据支持。
二、政府及民间非营利组织会计信息质量要求
（1）可靠性。政府及民间非营利组织会计主体应当以实际发生的经济业务或者事项为依据进行会计核算，如实反映各项会计要素的情况和结果，保证会计信息真实可靠。
（2）统一性。政府及民间非营利组织会计主体应当将发生的各项经济业务或者事项统一纳入会计核算，确保会计信息能够全面反映政府会计主体预算执行情况和财务状况、运行情况、现金流量等。
（3）相关性。政府及民间非营利组织会计主体提供的会计信息，应当与反映政府及民间非营利组织会计主体公共受托责任履行情况以及报告使用者决策或者监督、管理的需要相关，有助于报告使用者对政府及民间非营利组织会计主体过去、现在或者未来的情况作出评价或者预测。
（4）及时性。政府及民间非营利组织会计主体对已经发生的经济业务或者事项，应当及时进行会计核算，不得提前或者延后。
（5）可比性。政府及民间非营利组织会计主体提供的会计信息应当具有可比性。 同一政府及民间非营利组织会计主体不同时期发生的相同或者相似的经济业务或者事项，应当采用一致的会计政策，不得随意变更。确需变更的，应当将变更的内容、理由及其影响在附注中予以说明。 不同政府及民间非营利组织会计主体发生的相同或者相似的经济业务或者事项，应当采用一致的会计政策，确保政府会计信息口径一致，相互可比。
（6）可理解性。政府及民间非营利组织会计主体提供
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