刘诚，现任中山大学法学院副教授，博士生导师。主要从事行政法与行政诉讼法、立法与规制、港澳法等领域的研究。

《立法评论（第6卷·第1辑）》包括“专题讨论：规制与治理”“立法评析”“制度反思”等内容，对当前的一些实务及学术范围内的立法热点问题进行了较为深入的探讨。

集体土地权属争议行政裁决案件困局与策略研究

李卓恒

摘要：在现有法律框架中，集体土地权属争议当事人往往在行政裁决、行政复议与行政诉讼的程序反复中耗费数年时间，集体土地权属的不确定性使得土地无法合理开发利用，与修正后的《土地管理法》促进土地流转，提升土地资源配置效率的目的背道而驰，同时，长期诉讼产生的经济与时间成本，减损当事人对法律系统的信任，迫使其选择法外途径解决争议，可能产生基层治理的困难。本文基于现有法律框架，通过司法案例的研读，构建集体土地权属争议行政裁决案件的发生过程与其参与者互动的场域，分析行政裁决与行政诉讼在功能与定位之间的差异与矛盾，在法律所属的抽象专家系统与土地所属的地方性知识之间，提出该类案件程序反复和权属难以确定的主要原因，据此在不同的解决策略中寻找适宜的路径，解决该类案件在行政诉讼中的尴尬处境，改善司法或行政效能，明晰集体土地权属，降低因集体土地权属争议产生群体性事件的可能性，提升土地资源配置效率和降低治理风险。

关键词：集体土地  权属争议  行政裁决  行政诉讼  基层治理

引言

本文选择涉及集体土地权属争议的行政裁决的行政诉讼案例，作为研究对象。原因在于：

首先，土地作为人类社会经济活动的载体，是文明生存与延续的基础。调整土地关系是国家管理土地的重心，由此产生的土地产权制度，影响与土地关联的资源配置效率。随着集体土地流转的潜力被激活，长期被忽视的集体土地权属的横向纠纷，将因其复杂性和可能引发的潜在社会风险，对制度改革释放的资源配置效率产生影响。

其次，在现有的行政诉讼制度中，争议解决型行政裁决作为可诉行政行为，有别于其他单方行政行为。在此类行政诉讼中，既有裁决机关与行政相对人的争议，又有原纠纷当事人的争议。在纠纷解决过程中，行政机关作出的行政裁决，可能经历行政复议程序和包括审判监督程序在内的行政诉讼程序，程序间的反复可能损伤行政裁决的安定力，不利于原争议当事人权利义务的确定，偏离行政裁决专业高效解决纠纷的目的。在实践中，此种复杂性与不确定性，不仅困扰行政裁决的作出机关及其复议机关，同时困扰审查此类案件的各级司法机关。

任意阶段的政府处理决定或法院裁判，涉及原争议双方权利义务的增减，使得认为权利受损的当事人选择后续的救济程序，延长争议处理经过的程序，导致涉及原争议的权利义务长期处于不确定状态。同时，行政诉讼判决的类型化，使得法院对于其认定不合法的行政裁决或复议决定通常适用撤销判决，而不能轻易适用变更判决，变更争议土地的权属。政府重新作出的行政裁决，作为独立的行政行为，仍然可以通过救济途径进行申诉，使得冗长的程序被不断重复，不仅损害行为的安定性，而且证据事实的叠加困扰着行政机关及司法机关。

困难同时在于，争议案件的上移使得地方性知识和抽象的专业知识分离。尽管在普通民众的心中，级别越高的机关作出的决定可能越公正，但处理土地资源权属纠纷所需要的地方性知识却在案件上移的过程中递减，如当地的历史权属沿革，甚至是争议地内的小地名确认，或是当事人间的关系，都使得上级行政机关的复议人员或高审级的司法人员充满困惑，因此，复议机关有较强的动机维持下级政府作出的行政决定，司法机关则以尊重行政的理由减少对实体问题的介入，注重程序问题的审查，实际上是策略性应对地方性知识的缺失。

综上所述，集体土地权属争议行政裁决案件，由于程序的反复和地方性知识的缺失，使得司法机关在通过行政审判监督行政机关依法行政与实际纠纷化解之间，陷入两难困境。相关司法案例的分析研究将展现争议解决型行政裁决的复杂面向，有助于我们发现造成程序反复的低效率困境的诸多因素，进而提出解决此种困境的建议，为实际解决集体土地权属争议提供可选路径，恢复稳定的法律关系，节约行政司法资源，减轻当事人诉累，激活集体土地的资源配置潜力。

……

专题讨论：规制与治理

集体土地权属争议行政裁决案件困局与策略研究

网络平台算法监管技术的规制

——以信息内容治理为例

信用修复法律制度规范的精细化问题研究

——基于规范分析的展开

市场运作模式下深圳城市更新强制搬迁法律制度的构建

立法评析

论省级人大常委会地方性法规审查批准权的性质

公共卫生应急地方立法的逻辑与技术研究

——基于国家和若干省市的实证研究

论中外合作办学学位教育的现状及其法律监管体系研究

《民法典》视域下让与担保的立法路径研究

清代未成年人犯罪刑事责任追究模式探究

制度反思

《广东省重大行政决策程序规定》立法实践分析

广东省 H市地方立法起草工作常见问题研究

浅谈农村宅基地管理立法中“户”的认定问题

从行政法的角度来看排污许可与排水许可

《立法评论》注释体例